公物警察权的扩张与家主权的萎缩

刘建昆


　　早晨在陈亮先生的博客上看到一个教学题目：“营造物之管理机关对于利用权人之违规使用行为，得行使公物警察权加以禁止。又对于非属利用权人之违规进入使用，得行使公物家主权加以排除。”

　　这句话是不是台湾教科书上的普遍认识我不太清楚，我似乎在《行政法2000》中看到过类似的话，但是，这个教学判断题是不对的。理论上公物早期是与营造物混和在一起的。查阅一些早期的行政法著作例如《清国行政法》，其营造物管理一节曰：“营造物有二种，一则以物能完其效用者，如道路、桥梁、公园等类是也；一则物与人相须始能完其效用者，如学校、病院等类是也”。

　　现在经过一百年的发展，公物与公营造物已经基本区别开来：道路，空气，水体，市政设施等，是绝对公物；公园医院图书馆等，仍作为公营造物，或者财团法人，或者公法上的公共设施，在我国就是一些事业单位。目前在公物领域也出现了一些民营化的趋势，但是主要的集中在公物负担领域而不是公物管理权和警察权本身——这两种权力是比较清晰的行政权。

　　就二者的行政保护权而言，在绝对公物，当然可以叫做公物警察权，公物警察权不足时，动用狭义警察权，在相对公物，可以是家主权，家主权不足保护的时候，动用狭义警察权。另外，以“使用资格”作为公物警察权和家主权的分野是不准确的。

　　由于行政权的扩张，公物法及其公物警察权在现代得到很大的发展。实际上，我国的国土、海洋、环保、交通、水务、森林、建设（城管）等行政部门，都集中了大量的保护行政公物的公物警察权。公物警察权属于给付行政法与秩序行政法的交叉地带。反观公营造物（事业单位）的家主权，由于没能与行政权保护紧密结合起来，仍然停留在类似民事权力的阶段，再由一般狭义警察权依据《治安管理处罚法》保护其秩序，加以补强。民国时期，学校的“驻卫警察”行使类似家主权的职能，解放后这一制度在大陆基本上被废除了（除了极个别的事业单位受到武警驻扎保护，能否算作家主权，尚无相关理论）。

当然，即使是关于绝对公物，其利用中的违规行为尤其是违反许可的行为的惩治，是否属于公物警察权，哪些属于公物警察权，仍需要更为清晰的界定，这也是近来我所思考的问题。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十四日


　

广西壮族自治区人大常委会


大化瑶族自治县自治条例
广西壮族自治区人大常委会


（1991年6月9日大化瑶族自治县第二届人民代表大会第一次会议通过 1991年12月19日广西壮族自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 自治县的自治机关
第三章 自治县人民法院和人民检察院
第四章 自治县的经济建设
第五章 自治县的财政与金融
第六章 自治县的教育、科技、文化与卫生
第七章 自治县的民族关系
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，依照大化瑶族自治县民族的政治、经济、文化的特点制定本条例。
第二条 大化瑶族自治县（以下简称自治县）是广西壮族自治区行政区域内瑶族实行区域自治的地方，境内还居住着壮族、汉族、苗族等民族。
自治县的自治机关驻大化镇。
第三条 自治县的自治机关依法行使县级国家机关的职权，同时依法行使自治权，根据自治县的实际情况，贯彻执行国家的法律、政策。
自治县的自治机关维护国家的统一，积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第四条 自治县的自治机关带领全县各族人民在中国共产党的领导下，在马列主义、毛泽东思想的指导下，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，反对资产阶级自由化，以经济建设为中心，坚持改革、开放的方针，自力更生，艰苦创业，搞好物质文明和精神文明建设，把自治县建设
成为民族平等团结、共同繁荣的民族自治地方。
第五条 自治县的自治机关根据本县的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，促进经济、文化事业的发展，逐步提高各民族人民的物质生活水平和科学文化水平。
自治县的自治机关在执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示时，如遇有和《民族区域自治法》相抵触的，按照《民族区域自治法》的规定执行，报上级国家机关备案；如有不适合自治县实际情况的，可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
第六条 自治县的自治机关加强社会主义精神文明建设，对各族人民进行爱国主义、社会主义、集体主义、党的基本路线和民族政策的教育，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。
自治县的自治机关继承和发扬革命的光荣传统和民族的优良传统，提倡文明健康的生活方式，反对封建主义和资本主义的腐朽思想。
第七条 自治县的自治机关维护和发展各民族的平等互助、团结合作、共同繁荣的社会主义民族关系，禁止民族歧视，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
自治县的自治机关保障各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
第八条 自治县的国家机关在公民中广泛进行社会主义民主与社会主义法制教育，保护各民族人民的合法权益，依法惩处破坏社会主义制度的敌对分子，打击经济犯罪和刑事犯罪活动。

第二章 自治县的自治机关
第九条 自治县的自治机关是自治县人民代表大会和自治县人民政府。
自治县的自治机关实行民主集中制的原则。
第十条 自治县人民代表大会是自治县的地方国家权力机关，它的常设机关是自治县人民代表大会常务委员会，对自治县人民代表大会负责并报告工作。
自治县人民代表大会中，瑶族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则由自治县人民代表大会常务委员会确定，报自治区人民代表大会常务委员会备案。
自治县人民代表大会常务委员会的组成人员中，瑶族公民所占的比例应高于瑶族人口在全县总人口中所占的比例，应当有瑶族的公民担任主任或者副主任。
自治县人民代表大会常务委员会根据工作需要设立办事机构。
第十一条 自治县人民政府是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县的地方国家行政机关。
自治县人民政府对自治县人民代表大会和自治区人民政府负责并报告工作。在自治县人民代表大会闭会期间，对自治县人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
自治县人民政府由县长、副县长、主任、局长等组成。县长由瑶族公民担任，其他组成人员中，瑶族人员所占的比例应高于瑶族人口在全县总人口中所占的比例。
自治县人民政府所属工作部门的领导成员和工作人员中，应有一定数量的瑶族人员。
自治县人民政府实行县长负责制，县长主持人民政府的工作。
第十二条 自治县的自治机关根据上级国家机关规定的原则及自治县的特点和需要，决定工作部门的设置和编制员额。

自治县的自治机关在上级国家机关分配给自治县使用的招收的人员总指标中，可以确定从各民族和农村人口中招收的名额。招收瑶族等少数民族人员，条件可以适当放宽。
自治县内隶属于上级国家机关的企业、事业单位在招收人员的时候，应当优先招收当地少数民族人员，招收条件应予适当放宽。
自治县的国家机关和企业、事业单位编制内的自然减员缺额，由自治县自主安排补充。
第十三条 自治县的自治机关根据需要，采取多种形式，从本地各民族中培养各级干部和各种专业技术人员，特别注意培养、选拔瑶族干部和妇女干部。
自治县的自治机关有计划地选送干部、工人到大、中专院校学习，努力提高职工的政治素质和科学文化水平。
第十四条 自治县的国家机关和工作人员，要为政清廉，遵纪守法，实事求是，秉公办事，提高工作效率，密切联系群众，接受群众监督，全心全意为各民族人民服务。
自治县的自治机关根据大化地处山区的特点和本县财力，对国家机关和全民所有制企业、事业单位的干部、工人、离退休人员，在生活福利等方面给予适当照顾。对在社会主义建设事业中成绩显著的工人、农民、知识分子、干部和其他劳动者给予表彰和奖励。

第三章 自治县人民法院和人民检察院
第十五条 自治县人民法院和人民检察院的组织、职能和工作，依照法律的规定执行。
自治县人民法院的院长或者副院长、人民检察院的检察长或者副检察长中，应当有瑶族人员，工作人员中应当有瑶族人员。
第十六条 自治县人民法院和人民检察院在审理和检察案件时，应当使用当地的通用语言，保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。

第四章 自治县的经济建设
第十七条 自治县的自治机关在国家计划指导下，根据自治县的特点和实际情况，制定经济建设方针、政策和计划，安排和管理自治县的经济建设事业。根据自治县的财力、物力和其它具体条件，自主安排地方基本建设项目。
第十八条 自治县的自治机关坚持以农业为基础、工业为主导的方针，充分发挥大化、岩滩水电站的幅射作用，在不放松粮食生产的同时，积极发展多种经营，大力发展县办工业和乡镇企业。
第十九条 自治县的自治机关在上级国家机关的帮助下，增加农业投入，加强农业基础建设，建立健全农业社会化服务体系，鼓励农民兴办农田水利、造田造地、砌墙保土、改良土壤、改善农业生产条件，确保粮食种植面积，推广优良品种和先进技术，提高单位面积产量。
自治县的自治机关积极发展水果、畜牧、水产养殖等多种经营，提高经济效益。
第二十条 自治县的自治机关坚持自力更生与国家扶持相结合的方针，把扶贫工作摆在重要的位置上，根据自治县实际制定扶贫规划，采取特殊政策和有效措施，从人力、物力、财力等方面，帮助贫困地区农民发展生产，增加收入，解决温饱问题，脱贫致富。
自治县的自治机关对特别困难的乡、村实行放宽政策，减轻负担，因地制宜地帮助他们发展农业，兴办扶贫企业和多种经营项目。
自治县的自治机关对那些耕地少、生产条件差、劳力富足的地区，有计划地组织各种形式的劳务输出，积极创造各种就业条件和拓宽生产途径。
第二十一条 自治县的自治机关支持上级国家机关在自治县开发资源，兴办企业、事业。自治县内隶属上级国家机关的企业、事业单位，应当照顾自治县的利益，照顾当地群众的生产和生活。
第二十二条 上级国家机关在自治县兴建的大化、岩滩水电站，自治县按国家规定享受电力产品税留成的优惠照顾。
自治县享受国家兴建的大化、岩滩电站的地方留成电量，按照国家的规定核实，保证自治县工、农业生产和生活用电。
大化、岩滩库区群众生产、生活用电应照常交纳电费。移民生产中的高扬程提灌和围堤排水用电，有关部门应当按照国务院的有关规定给予电价优惠。
第二十三条 自治县的自治机关在上级国家机关的指导和帮助下，按照大化、岩滩水电站库区移民安置规划做好移民搬迁和安置。
第二十四条 自治县的自治机关加强对大化、岩滩水电站库区征地、淹没土地和移民的管理，采取移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，不断提高库区人民生产生活水平。
第二十五条 自治县的自治机关加强对电站库区土地补偿费和安置费的管理，实行专款专用，统一安排给被征地的单位和群众用于土地开发和移民的生产、生活安置。
第二十六条 自治县的自治机关对因大化、岩滩水电站建设被征用或者被淹没土地的农户，按照当时国家的有关规定，经自治机关审查，符合农转非条件的，报经上级国家机关批准，原有的农业户口转为非农业户口；不符合农转非条件的，其口粮不足部分，享受上级国家机关给予定销
补助和价格优惠照顾。
第二十七条 自治县内的大化、岩滩水电站库区按国务院规定设立库区建设基金，根据大化是重点贫困县，库区淹没土地多、搬迁人口多的特点，上级国家机关在确定提取库区建设基金时，给予特殊照顾。
自治县的自治机关设立库区建设基金管理机构，管好用好库区建设基金，主要用于扶持库区群众发展生产。
第二十八条 自治县的自治机关对大化、岩滩水电站建成后形成的水面和消落区，在服从水库统一调度和保证工程安全的前提下，优先组织库区群众开发利用。
第二十九条 自治县内的大化、岩滩水电站库区人民享受上级国家机关在安排支农、扶贫资金和交通、文教、卫生、人畜饮水等经费方面的照顾，扶持移民发展经济文化事业，改善生活条件。
国家在移民安置区和工程受益地区兴办的生产建设项目应当结合安置移民。
第三十条 自治县的自治机关加强林业管理，积极办好国营林场，鼓励集体、联户和个人承包荒山荒坡植树造林，实行谁种谁有，长期经营，保护林农的合法权益，搞好封山育林，护林防火，严禁乱砍滥伐，严禁毁林开荒。
自治县在农村推广使用省柴灶和沼气，缓解烧柴紧缺问题，促进林业发展。
自治县的自治机关加强对大化、岩滩水电站库区的绿化，涵养水源、保持生态平衡。
第三十一条 自治县的自治机关对国营森工企业经营木材核定的所得税上交基数，纳入县财政。自治县征收的育林基金、更新改造资金和林政管理费的留成比例高于一般县。
第三十二条 自治县的自治机关积极发展畜牧业，鼓励集体和个人饲养生猪、家禽，发展牛、羊、马等草食牲畜。
自治县的自治机关鼓励集体和个人依法在河沟、山塘、水库发展渔业生产。
自治县的自治机关建立健全畜牧良种繁育、防疫灭病、饲料加工、商品运销等服务体系，加强科学管理，提高产品商品率。
第三十三条 自治县的自治机关依法维护土地的社会主义公有制，加强土地管理，合理利用土地资源。任何单位或者个人不得侵占、买卖土地。一切单位或者个人建设用地必须依法办理审批手续和交纳税费。
自治县内所征收的耕地占用税，除上交中央部分外，留归自治县用于土地资源开发，发展农业生产。
农民承包的土地和自留地，非经自治县人民政府批准，不得改作非农业用地，放弃经营造成荒芜的承包地，由发包单位收回调整。
第三十四条 自治县的自治机关利用本县水利电力资源的优势，采取农田水利灌溉和电力灌溉相结合，配套成龙，综合发展。
自治县的自治机关切实帮助缺水的地方解决人畜饮水和农业用水。
第三十五条 自治县的自治机关努力发展县属企业，积极扶持乡、镇、村企业；鼓励集体、个人集资兴办农副土特产品加工业、采矿业、建材业、建筑业、运输业和各种服务行业，保护其合法权益。
第三十六条 自治县的自治机关依法保护和管理自治县的矿藏、水源、山岭等自然资源。根据法律规定和国家的统一规划，对可以由自治县开发的自然资源，优先合理开发利用。
第三十七条 自治县的自治机关制定优惠政策开展横向经济联系和协作，引进人才、技术、资金和设备，鼓励外地外商到自治县开发资源，兴办企业。对联合、独资开发经营的企业，自治县给予优惠，保护其合法权益。
第三十八条 自治县的自治机关积极发展交通运输和邮电事业，加强乡、村公路、农村邮电通讯网点建设，改善交通运输、邮电通讯条件，保护公路和邮电通讯设施。自治县内征收的能源交通重点建设基金，留成部分享受国家对重点贫困县的优待照顾。
第三十九条 自治县的自治机关积极发展商业、供销、医药企业，搞好商品流通，发展民族贸易，并享受国家民族贸易政策的优惠照顾。
自治县的自治机关加强集市建设，发展农贸市场，促进农村商品流通。
自治县的工农业产品和其他土特产品，在完成国家计划收购和上调任务后，由自治县自主安排和利用。
第四十条 自治县的自治机关积极发展出口商品，开展对外贸易活动。自治县的出口产品和进口物资的配额，享受上级国家机关的优惠照顾。自治县所创贸易外汇和非贸易外汇收入，除上交中央外，留地方政府的部分，全部给自治县安排使用。

第四十一条 自治县的自治机关加强保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。任何机关、企业、事业单位和个人，在进行建设和生产时，必须搞好环境的综合治理，谁污染，谁负责治理。

第五章 自治县的财政与金融
第四十二条 自治县的自治机关依法管理自治县的财政。凡是依照国家财政体制属于自治县的财政收入，由自治县安排使用。
自治县的财政收入和财政支出项目，享受自治区人民政府的优待。
自治县的财政预算支出，按照国家规定设立的机动资金和预算中高于一般地区的预备费，由上级财政部门按规定拨给。
自治县的财政预算在执行中因国家政策统一调整或因重大自然灾害导致自治县财政发生减收或增支时，报请上级财政部门给予补助。
自治县财政年度预决算须经自治县人民代表大会审议通过。财政预算在执行中如需部分变更，须经自治县人民代表大会常务委员会审议批准。
自治县的自治机关严格执行财政、财务管理制度，加强审计监督。
第四十三条 自治县的自治机关对上级国家机关拨给的各项资金和民族补助费，实行专款专用，任何部门不得扣减、截留、挪用，不得用于顶替自治县正常的财政收入或减少抵销正常拨款。
第四十四条 自治县的自治机关在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于自治县财政收入需要从税收上加以照顾和鼓励的项目，报请自治区人民政府批准，可以实行减税或免税。
自治县享受上级国家机关在下达或分配中央财政借款、上解支出及各种债券额度指标方面给予减免的优待。
第四十五条 自治县的自治机关加强对金融部门的指导，努力吸收社会闲散资金，搞好储蓄存款和信贷工作，为发展自治县各项建设事业提供资金。
自治县享受国家的无息、贴息和低息贷款的优待。贷款数额和贷款审批权限给予照顾。
自治县的自治机关加强保险工作，发展保险事业。

第六章 自治县的教育、科技、文化与卫生
第四十六条 自治县的自治机关依照法律规定和自治县的特点，自主地制定本县的教育规划，确定各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。
自治县的自治机关加强基础教育，办好小学和普通中学，逐步普及九年制义务教育，办好师范教育，逐步扫除文盲。
第四十七条 自治县的自治机关在国家教育方针指导下积极发展民族教育，办好民族中学、民族小学和普通中、小学的民族班。对经济困难、居住分散的山区，设立以寄宿为主、助学金为主的民族班。
自治县民族学校（班）的教职工编制、经费、助学金、奖学金等享受国家的照顾。
第四十八条 自治县的自治机关大力发展职业教育，办好职业学校，对在乡的初中、高中毕业生、复员军人等开办技术培训班，培养农村实用技术人才；发展成人教育，鼓励自学成才。
第四十九条 自治县的自治机关鼓励社会团体、个人集资办学；支持、扶助各级各类学校开展勤工俭学。
第五十条 自治县的各民族考生报考高等院校和中等专业学校，享受上级国家机关放宽录取标准的优待和定向招生、保送生配额的照顾。
第五十一条 自治县的自治机关加强教师培训工作，尊重教师的社会地位，逐步改善教师的工作和生活条件。
自治县的自治机关加强学校管理，保护学校财产，维护学校的教学秩序。
第五十二条 自治县的自治机关根据需要制定科学技术发展规划，建立健全各种科学技术咨询、服务机构和科普网点，积极开展科学研究，推广运用科研成果，普及科学技术知识，搞好科技扶贫。
第五十三条 自治县的自治机关积极发展具有民族特点的社会主义文化事业，开展健康的文化活动，丰富各民族的文化生活。
自治县的自治机关挖掘、整理民族文化遗产，保护革命文物、历史文物和名胜古迹。
自治县的自治机关努力发展民族文学艺术，办好广播、电影、电视和图书事业，办好专业和业余文艺团体，培养各民族的文艺人才。
第五十四条 自治县的自治机关积极发展城乡医疗卫生事业，建立健全城乡卫生网点，解决农村缺医少药问题，广泛开展爱国卫生运动，加强地方病、流行病、传染病的防治和妇幼、老年的保健，努力提高各民族人民的健康水平。
自治县的自治机关加强医疗卫生队伍建设，积极培训少数民族医务人员，充实、完善医疗卫生设备，挖掘整理和发展民族医药，对经济困难的群众在医疗上给予适当照顾。
自治县的自治机关鼓励集体和个人集资依法办医，允许经县卫生主管部门认可的民间医生正当行医。
第五十五条 自治县的自治机关执行国家计划生育政策，提倡晚婚晚育，优生优育，控制人口增长，提高人口素质。
第五十六条 自治县的自治机关重视发展体育事业，积极开展民族传统和群众性的体育活动，培养体育人才，增强人民体质。

第七章 自治县的民族关系
第五十七条 自治县的自治机关保障自治县内各民族的平等权利。各民族都要互相尊重、互相学习、和睦相处，尊重少数民族的语言、文字、风俗习惯，加强各民族干部之间的团结。各级领导干部要做民族团结的模范。
第五十八条 自治县的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。
第五十九条 自治县的自治机关对特别贫困山区的少数民族在资金、物资和技术上给予帮助，发展经济和文化事业，促进各民族的共同繁荣。

第八章 附 则
第六十条 每年10月20日为自治县成立纪念日。
第六十一条 本条例经自治县人民代表大会通过，报自治区人民代表大会常务委员会批准后实施。并报全国人民代表大会常务委员会备案。
第六十二条 自治县人民政府可根据本条例对属于政府职权范围内的规定制定必要的实施办法。
本条例的解释权属于自治县人民代表大会常务委员会。



1991年12月19日