浅议《电信法（征求意见稿）》

（上海市信息法律协会 俞云鹤）


一、总的看法

《中华人民共和国电信法（2005年5月10日征求意见稿）》（以下简称《电信法（征求意见稿）》），总体上反映了我国电信基本政策的要求，相比2004年7月《电信法（送审稿）》，增加了不少有关电信发展内容的条文，反映了我国电信改革的成果。
《电信法（征求意见稿）》至少有以下比较突出的亮点：
1、《电信法（征求意见稿）》第五章“电信资费”，在条文内容和结构上都作了重大修改，基本上是重新撰写的。该章充分体现了维护电信消费者合法权益的宗旨。
2、《电信法（征求意见稿）》首次以法律条文明确了电信业向市场过渡的大方针。第五十二条（资费放松管制）的规定，将促进我国电信改革深入进行，使WTO规则进一步获得实施。
3、《电信法（征求意见稿）》将历次草稿编有的“无线电”专章已全部删除，仅在第四章“电信资源”若干条文中有所涉及。这样的删除是可行的，一是第二条电信定义中己包含无线电，二是第一百四十三条规定《电信法》施行之日，《电信条例》同时废止，而现行有效的《无线电条例》不在废止之列。因此，《电信法》完全不必再专章对无线电作规范。
相信经过广泛征求意见，作进一步修改完善后，将是一部很好的法律草案。
但是，从总体上看，《电信法（征求意见稿）》与历次稿子同样存在一个最关键的问题，就是对于我国应当确立什么样的电信监管体制这一电信立法焦点问题，似缺乏广泛深入地考量和研究，从而对电信监管体制作出正确决策和规范。同时，现在《电信法（征求意见稿）》共十三章143条，其中有68条是直接涉及电信监管职责的，占全部法律条文一半之多， 赋予电信监管机构的权力太广太大，相应的权力制约措施规定却太少太弱。

二、修改意见

第一章 总则
1、第一条（立法目的与依据），现条文内容仅表达立法目的，没有明示立法依据。建议恢复以往几稿的写法，写明“根据宪法，制定本法”。
2、第二条对电信的定义中，“电磁系统”和“其他任何形式的信息”的的概念比较宽泛，若按此定义，广播电视活动也属于电信活动。建议进一步予以明确定义，同时与国务院正在起草的《广播影视传输设施保障法》做好条文衔接。
3、第六条（监管主体与体制），涉及电信监管基本制度的设计和实施，关乎全国电信业的改革和发展，至关重要。希望立法部门能够审慎考量，在规范我国电信监管体制时，本着“构建面向二十一世纪有中国特色的电信法框架”的精神，为了与我国市场经济的发展趋势和地域广阔的具体国情相适应，吸收我国现行有效的无线电管理体制实行中央、地方两级管理的基本经验，将现行垂直领导、条块分离的电信监管体制，改变为实行中央和地方两级管理、条块结合的电信监管体制，从而充分发挥中央和地方的各自优势与积极性，做强做大我国电信业。
建议第六条（监管主体与体制）修改为：
“国家电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依照本法对全国电信业实施监督管理。
国务院有关行政主管部门在各自职责范围内负责电信监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府信息产业主管部门依照本法负责对本行政区域内的电信业实施监督管理。”

第二章 电信市场准入
4、该章对经营电信业务的申请条件与程序作了规定，但对电信企业如发生业务变更，是否需要向电信监管机构申请或备案未作规定，建议加以补充。
5、第十二条（申请经营涉及网络与信息安全的增值电信业务的程序）未明确其他部门在涉及网络与信息安全的增值电信业务的许可证管理工作中的职责，易将所有的管理压力集中于电信监管机构，反而不利于网络与信息安全工作。建议对实行此项许可证管理的可行性予以慎重考虑。

第三章 电信网间互联互通
6、第二十三条（互联原则及定义）改为（互联互通原则及定义），第二十六条（互联协议）改为（互联互通协议），使该两条的标题与其他条文的标题称谓相呼应。
7、第二十九条（设备功能变更），现条文将以往草案规定电信业务经营者“必须事先通知互联有关方”，改为“应当与有关各方达成一致；不能达成一致的，应当报电信监管机构裁决”。这对电信业的迅速发展可能会产生负面影响，因为凡“可能影响互通的”设备功能变更事项会相当广泛，按此条规定都要与有关各方达成一致方可实施，耗时费力，有碍发展。建议恢复以往草案的规定。

第四章 电信资源
8、第四十四条（无线电台站的设置使用要求），建议加入有关“移动通信基站”设置使用要求的内容。因为移动通信产业和运营业己成为我国电信业的重要组成部分，并且在部门规章和地方性法规中已有不少有关移动通信的专门规定，但是在《电信法》历次草案中却找不到“移动通信”的文字或概念，似乎故意要回避“移动通信”见之于法律条文，岂非咄咄怪事！

第五章 电信资费
9、第六十一条（资费调查）规定“调查组成员不得少于3人”，联系到第一百三十八条（电信管理工作人员义务）规定“进行监督检查或者调查时，应当不少于两个人”，建议作修改。《电信法》是国家经济类的基本法律，调查人数此类具体事宜应由部门规章或规范性文件去规定较合适，不宜在法律中作刚性规定。

第六章 电信普遍服务
10、第六十四条（政策支持）“国家制定有关政策、措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”，建议改为（政府支持）“国家采取有关措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”。这样改动后，第一款规定国家对电信普遍服务予以支持的责任，第二款规定地方各级政府对电信普遍服务予以支持的责任。同时，《电信法》作为基本法律已设专章规范电信普遍服务，已体现国家对电信普遍服务予以支持的基本政策，因此在本条文表述中，对国家和地方各级政府的责任规定宜着重于“采取有关措施”和“创造良好的环境和条件”。

第七章 用户权益保护
11、第七十二条（电信服务规范），建议增列第二款：“电信业务经营者应当本着公平诚信的原则与电信用户签订电信服务协议”（该文字引自信部电[2004]381号《信息产业部关于规范电信服务协议有关问题的通知》），将电信服务协议上升为电信服务市场的法定文件，以利促进电信业务经营者努力贯彻诚信原则，并提高电信业务经营者和电信用户在市场经济条件下应树立的合同法律意识。
12、第八十二条（欠费催缴和停止服务的要求），第二款“除非出现以下情形之一的，电信业务经营者不得拒绝向电信用户提供服务”，用“否定之否定”的表述方式，比较难懂，建议改为正面描述：“出现以下情形之一的，电信业务经营者可以停止向电信用户提供服务”。这样的改动，也使条款内容与标题“停止服务”更相一致。同时，在该款第二项“经书面通知后”应设定时限，使更具准确性、操作性。
13、第八十三条（赔偿责任与免责情形），将以往草案规定的免责条款文字全部删去，似不妥，也不符合本条标题应有之意。建议第三款改为：“通信网络变更导致电信业务经营者的服务方式改变的，电信业务经营者可以不承担赔偿责任，但应当为电信用户提供不低于原服务功能的服务”。
14、第八十五条（电信监管机构的纠纷处理机制），此条对纠纷处理机制的规定，恐难以落实的。按照第六条规定，“电信监管机构”仅是“国务院电信监督管理机构”的简称，不包据电信监管机构的派出机构。由此，按照第八十五条规定，全国电信用户都须向国务院电信监管机构投诉，而且要在受理之日起30日内作出处理，情况复杂“经本机构负责人”批准可延长到60日。显而易见，这是脱离实际的，甚至是无法执行的。解决办法有两种：一种是将现行集中统一的电信监管体制改变为实行中央和地方分级管理的体制，从而充分发挥中央和地方的积极性，从根本上解决电信监管包括纠纷处理的机制问题。另一种是在本条文中，将“电信监管机构”文字均改为“电信监管机构及其派出机构”，将“本机构负责人”改为“电信监管机构及其派出机构负责人”。

第八章 电信建设与保障
新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府


关于印发伊犁州直排污费资金收缴使用管理办法（试行）的通知

伊州政办发〔2007〕141号


自治州直属各县市人民政府，州人民政府各有关部门，霍尔果斯、都拉塔口岸管委会：
《伊犁州直排污费资金收缴使用管理办法（试行）》已经自治州第十一届人民政府第51次常务会议研究通过，现印发你们，请认真贯彻执行。


　　　 　　　　

　 二○○七年十月十三日



伊犁州直排污费资金收缴使用管理办法（试行）

第一章 总 则
第一条　为了加强和规范排污费资金的收缴、使用和管理，提高排污费资金使用效益，促进污染防治，改善环境质量，根据国务院《排污费征收使用管理条例》和财政部、环保总局《排污费资金收缴使用管理办法》及《新疆维吾尔自治区排污费资金收缴使用管理办法》，结合伊犁州直实际，制定本办法。
第二条　排污费资金纳入财政预算，作为环境保护专项资金管理，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。环境保护专项资金按照预算资金管理办法，坚持“量入为出和专款专用”的原则。
第三条　排污费资金的收缴、使用必须实行“收支两条线”，各级财政和环境保护行政主管部门要建立健全各项规章制度，对排污费资金收缴、使用进行严格管理，加强监督检查。
第二章　排污费资金的收缴管理
第四条　排污费按月或按季收缴。依据相关规定：油田勘探开发单位排污费和装机容量30万千瓦以上的电力企业排污费，由自治区环境保护行政主管部门核定和收缴。中央、自治区重点企业排污费由自治区环境保护行政主管部门核定，委托地、州、市环境保护行政主管部门收缴。州本级环保部门直接征收排污费由州环境保护行政主管部门核定、收缴。其他排污费由县市级环境保护行政主管部门核定和收缴。兵团排污费按《兵团环保工作范围》（新环办发〔2002〕69号）规定的征收范围进行核定和收缴。
第五条　排污者对环境保护行政主管部门核定的污染物排放种类、数量无异议的，由负责核定其排污费的环境保护行政主管部门确定该排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。如有异议可依照《排污费征收使用管理条例》对核定的污染物排放种类、数量在七日内提出复核申请，如果对复核结果仍有异议，排污者应当先按照复核的污染物种类、数量缴纳排污费，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六条　排污费数额确定后，由负责执收工作的环境保护行政主管部门向排污者送达“排污费缴费通知单”，作为排污者缴纳排污费的依据。“排污费缴费通知单”由自治区环境保护行政主管部门按照国家环保总局的规定统一印制。
第七条　排污者在接到“排污费缴费通知单”7日内，填写自治区财政部门监制的“缴款书”到财政部门指定的商业银行缴纳排污费。“缴款书”由环境保护行政主管部门统一向财政部门领购。
第八条　对于未设银行账户的排污者以现金方式缴纳的排污费，由执收的环境保护行政主管部门使用自治区财政部门统一印制的行政事业性收费票据，并填写“缴款书”，于当日将收取的排污费缴至财政部门指定的商业银行。
第九条　商业银行在收到排污费的当日将排污费资金缴入国库，由人民银行国库部门和财政部门负责按比例将排污费划转各级国库。
（一）油田勘探开发单位排污费和装机容量30万千瓦以上电力企业排污费的10%作为中央预算收入缴入中央国库；90%缴入自治区级国库，作为自治区级环境保护专项资金管理。
（二）中央、自治区重点企业排污费的10%作为中央预算收入缴入中央国库；40%缴入自治区级国库，作为自治区级环境保护专项资金管理；50%缴入州级国库，作为州级环境保护专项资金管理。
（三）州本级环保部门直接征收排污染费的企业，排污费按照中央预算10%、州级预算80%和县市级预算10%的分成比例进行划转。其中：中央预算10%、州级预算80%的部分由州财政统一汇缴，州国库按中央预算11.11%、州级预算88.89%的固定比例对州财政汇缴资金进行化解，作为中央和州级环境保护专项资金管理。县市预算10%的部分由州财政局通过专户汇入县市级国库，作为县市级环境保护专项资金管理。
（四）其他排污费的10%作为中央预算收入缴入中央国库；20%缴入州级国库，作为州级环境保护专项资金管理；70%缴入县市级国库，作为县市级环境保护专项资金管理。
（五）排污费不参与财政体制上解总额分成。
第十条　收缴排污费的环境保护行政主管部门根据“缴款书”回联，认真核对排污费缴库数额，及时与国库对帐，并建立排污收费管理台帐，将“缴款书”回联与对应的“排污费缴费通知单”的存根一并立卷归档。
第三章　环境保护专项资金使用的管理
第十一条　各级财政部门设立环境保护资金专户，用于核算预算安排的环境保护专项资金。排污费收入入库后，除部门预算已列支环境保护业务经费外，年末全额转入环境保护资金专户，环境保护专项资金均由该专户支付，专户资金可滚动使用。
第十二条　环境保护业务经费作为环境保护专项资金进行管理，所需业务经费由财政部门依据工作需要给予保障。
第十三条　环境保护专项资金的支出范围为下列污染防治项目的拨款补助和贷款贴息：
（一）重点污染源防治项目。包括技术和工艺符合环境保护及其他清洁生产要求的重点行业、重点污染源防治项目；
（二）区域性污染防治项目。主要用于跨流域、跨县市的污染治理及清洁生产项目；
（三）污染防治新技术、新工艺的推广应用项目。主要用于污染防治新技术、新工艺的研究开发和污染防治基础性工作，以及资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺的推广应用；
（四）国家和自治区规定的其他污染防治项目。环境保护专项资金不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与防治无关的其他项目。
第十四条　由于自治区实行“算账到县、重大政策落实到县”的财政体制，今后州本级财政只承担应由本级环保部门承担的工作经费。
州本级形成的排污费收入不再实行由州环境监察支队列收列支的办法。从2008年起，环境监察支队只做收入预算，专项环境保护业务经费由州财政局根据实际情况列入环保单位部门预算，安排给企业的污染治理专项资金实行国库集中支付，年末由财政代编决算。
第十五条　州（县市）环保局、财政局每年根据国家和自治区环境保护宏观政策和污染防治工作重点，确定下一年度州（县市）环境保护专项资金支持重点，制定下发州（县市）级环保资金申报指南，并通过伊犁州环保网及政府网站予以公布。
第十六条　申请使用州（县市）级环境保护专项资金的项目，应当按照以下程序及要求进行申请：
（一）污染防治项目必须符合州（县市）环境保护专项资金重点支持方向。
（二）对使用环境保护专项资金实施的污染防治，按照基本建设程序进行管理。申请州（县市）级环境保护专项资金的污染防治项目可行性研究报告，由同级发展计划部门按基本建设管理程序予以审查批复。
（三）申请资金材料分正文和附件两部分，正文为申请资金的正式文件，附件按公布的申报指南要求编制。申请使用贷款贴息的单位，还应当提供经办银行出具的专项贷款合同和利息结算清单。
第十七条　州（县市）环保局、财政局应于每年年初组织专家对批复的州（县市）级环境保护专项资金的项目进行审查，确定项目后，由州（县市）财政局、环保局联合拟文下发企业及有关单位，并由州（县市）财政将资金按国库直接支付程序拨付至企业或相关单位。
第十八条　环境保护项目在实施过程中应严格执行国家有关招投标管理规定。财政部门、环境保护、发展计划行政主管部门应当对环境保护专项资金的专款专用及其他配套资金的到位情况进行监督检查，确保项目按时完成。项目完成后，根据国家和自治区有关规定及时验收。
第十九条　县市财政局、环保局，应当在每季度后10日内，将本级负责的排污费征收情况及环境保护专项资金使用情况上报州财政局、环保局。
第四章　排污费收入退库的处理
第二十条　排污费收入退库的范围
（一）由于工作疏忽，发生技术性差错需要退库的。
（二）按规定依法申请复议或者提起行政诉讼后需要退库的。
第二十一条　排污费收入退库的程序
符合排污费收入退库范围需要办理退库的，由排污者提供原始缴费凭证，向执收的环境保护行政主管部门提出退库申请，执收的环境保护行政主管部门审核后，由州环保局审查汇总报至自治区环境保护行政主管部门，自治区环境保护行政主管部门会同自治区财政厅核定后送财政部驻新疆财政监察专员办事处，由其按有关规定核准后，开具“收入退还书”送国库部门，国库部门负责按规定的比例，分别从中央和自治区级、州级、县市级国库库款的相应排污费预算科目中退付。
第五章　排污费资金收缴使用的违规处理
第二十二条　环境保护行政主管部门在排污费收缴工作中，要严格执行国家的有关法律法规，依法应收尽收。对擅自设立排污收费项目、改变收费范围的，对弄虚作假、截留、挤占、挪用排污费的，对应收末收或者少收排污费等违反财务制度和财经纪律的行为，同级财政部门应当责令改正，并按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处罚，对负有直接责任的主管人员和有关责任人员给予经济和行政处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理。
第二十三条　排污者未按期、足额缴纳排污费的，由银行直接从其账户划拨，并从滞纳之日起，每日加收2‰的滞纳金。排污者拒不按规定缴纳排污费和滞纳金的，按照《排污费征收使用管理条例》的有关规定予以处罚。
第二十四条　环境保护专项资金使用者必须严格按照环境保护专项资金的使用范围确保专款专用，发挥资金使用效益。不按批准用途使用环境保护专项资金并逾期不改的，按照《排污费征收使用管理条例》的有关规定予以处罚。
第六章　附　则
第二十五条　财政部门应当将收到的环境保护专项资金纳入一般预算收入科目中“10302排污费收入”核算；对纳入预算支出的环境保护专项资金，应纳入一般预算支出科目中“2110307排污费支出”核算。
项目承担单位对申请取得的环境保护专项资金，应当按照国家统一的财务、会计制度的规定进行相应的财务、会计处理。
第二十六条　本办法由州财政局会同州环保局负责解释。此前与本办法不一致的规定一律以本办法为准。
第二十七条　本办法自2008年1月1日起施行。