黑龙江省人民政府


黑政发〔2004〕5号


黑龙江省人民政府关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知

大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：　　　
　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）将于2004年7月1日起施行。贯彻实施行政许可法，意义重大，影响深远。为做好行政许可法的贯彻实施工作，根据　《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发〔2003〕23号）和《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》（国办发〔2003〕99号）文件精神，结合我省实际，特通知如下：
　　一、充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义
　　行政许可法是我国继《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》之后出台的又一部综合规范政府行为的重要法律。行政许可法确立的合法与合理原则、公正与透明原则、效能与便民原则、监督与责任原则以及一系列新制度，将有效地改变行政许可过多、过滥的现状，打破行业垄断和地区封锁，推进政府管理创新和职能转变。贯彻实施行政许可法，是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现，有利于促进各级政府为民办事，便民服务，从而使政府工作更好地实现和维护最广大人民的根本利益；是完善社会主义市场经济体制的必然要求，有利于促进政府职能转变，改进管理方式，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；是全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措，有利于确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，从源头上预防和治理腐败；是建设社会主义政治文明的重要内容，有利于促进社会主义民主政治建设，保障人民群众依法参与国家经济社会事务管理，行使当家作主的民主权利。各地、各部门要充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义，认真学习、　深入贯彻和严格执行行政许可法，并以此为契机，全面推进依法行政，为振兴老工业基地，实现“努力快发展，全面建小康”的要求创造良好的法制环境。
　　二、扎实有效地开展行政许可法的学习、培训和宣传工作
全面了解行政许可法的立法精神，熟知行政许可法的各项具体规定，是实施行政许可法的前提和基础。各级政府和各部门要认真组织好行政许可法学习，将其列为本机关中心组学习和“四五”普法的一项重点内容。各级领导干部要带头学习行政许可法，在这部法律正式施行前，至少要参加一次有关行政许可法的集中学习或者讲座　。省政府将通过以会代训和举办法律讲座的方式，分期分批组织各行署、市政府及省直各部门领导班子成员深入学习行政许可法。县（市、区）政府和市、县两级行政执法部门的领导班子成员的行政许可法学习，由各行署、市政府负责安排。
　　各级政府法制机构要在本级政府的领导下，有计划地组织行政许可法的培训工作。省直各部门行政许可实施人员的培训工作，由省政府法制办牵头组织；市、县两级行政执法部门的行政许可实施人员的培训工作，由各行署、市政府法制机构牵头组织。各级各类行政执法部门要积极配合和主动开展涉及本部门、本系统的行政许可实施人员的法律培训工作。2004年下半年，省政府将组织一次对全省行政许可实施人员的行政许可法考试。对考试不合格的行政执法人员，要暂扣其行政执法证件；经补考仍不合格的行政执法人员，应调离行政许可工作岗位。
　　在行政许可法正式实施前后，要按照《中共黑龙江省委宣传部、黑龙江省人民政府法制办公室关于宣传贯彻行政许可法的通知》（黑政法联［2003]2号）精神，继续认真组织开展丰富多彩、富有成效的宣传工作。要采取组织行政许可法知识竞赛、设立义务咨询点、发放有关宣传材料以及在有关媒体上发表文章、讲话等有效形式，广泛深入地开展行政许可法宣传活动。各级各类新闻媒体要积极配合各级行政机关，有计划地搞好有关行政许可法的各项宣传活动。
　　三、认真抓好行政许可的清理工作
　　按照国务院的部署，省政府将对有关行政许可的现行规定和实施主体进行一次彻底的清理 。各地、各部门要按照《黑龙江省人民政府办公厅关于开展有关行政许可规定的清理工作的通知》（黑政办发〔2003〕57号）要求，采取有效措施，做好清理工作。各级政府和各行政执法部门的法制机构要切实发挥组织、督促、协调作用，依法严格审核把关，确保清理工作的进度和质量。
　　在行政许可清理工作中，除了要着重清理各级各类行政许可规定和实施主体外，对与行政许可法不一致的其他规定和通行做法也要进行清理，重点清理没有法律和行政法规依据的收费、年检，以及由此派生的乱收费、乱审验、乱检查,并按规定由本级政府将清理结果一并予以公告和上报。2004年7月1日后，所有在我省行政区域内实施的有效行政许可,一律以县级以上政府依法发布的公告为准。各级政府发布的公告应当依法报上级政府法制机构备案。公告中未公布保留的有关规定，一律不得作为实施行政许可和对被行政许可人进行收费、年检的依据；未公布确认的行政机关和其他组织，一律不具备实施行政许可的主体资格。对没有法定依据和法定职能仍实施行政许可的行为，要严肃追究有关负责人员的行政责任。
　　四、抓紧完善实施行政许可的相关制度和保障措施
　　根据行政许可法的规定，一项行政许可需要由一个部门内设的多个机构办理的，该部门应当确定一个机构统一受理申请和送达决定，实行“一个窗口”对外，避免将行政机关的内部程序外部化；办理某类事项依法需要由两个以上的部门分别实施多项行政许可的，各级政府要总结和推广近年来行政审批制度改革中实行的一些行之有效的做法，确定一个主办部门或者最后把关的部门牵头负责，统一办理，也可以由政府或者牵头负责的部门组织有关部门联合办理、集中办理。对于重大、特殊、紧急的行政许可事项，政府或者牵头负责的部门还可以通过召开联合审查会议的方式办理；对于一个部门内设的多个机构分别办理多项行政许可的，该部门要根据精简、统一、效能的原则，尽量将其中涉及某类事项需要办理的若干项行政许可合并实施，确定一个机构集中办理申请和送达决定，以减少审批环节，方便申请人；对于需要在有关行政机关之间实行相对集中行政许可权的，本级政府法制机构要会同有关部门认真进行可行性论证，经本级政府常务会议讨论同意后，逐级申报，按法定程序，经国务院批准后，由省政府决定实施。
　　各级各类行政许可的实施机关要认真执行行政许可法规定的听证制度和听取有关利害关系人意见的程序，在国家和省没有制定具体规则之前，要抓紧确定听证的具体范围和有关操作规程，切实维护申请人和利害关系人的合法权益。根据行政许可法和《黑龙江省规范行政执法条例》的规定，所有行政许可实施机关必须在2004年7月1日前建立行政许可公示制度，将本机关经过清理后保留的行政许可事项、依据、实施主体、办理机构、所需条件、许可数量、申请书示范文本、法定程序和期限、法定收费项目的批准文件和标准等内容，以及需要申请人提交的全部材料的目录，在本机关的醒目位置予以公示。
　　行政许可实施机关受理和审批行政许可，提供申请书格式文本以及对行政许可事项进行监督检查等所需经费（法律、行政法规另有规定除外），由本级财政予以保障。各级行政机关学习、培训和宣传等实施行政许可法所需的经费应当及时提出预算，向本级财政部门申报，各级财政部门在编制年度财政预算时做出相应安排，按照批准的预算及时核拨。
　　为了保障行政许可法的贯彻实施，省政府法制办要组织有关部门认真总结经验，起草有关行政许可设定、实施、监督等方面的配套地方性法规和政府规章。
　　五、加强对行政许可的监督
　　行政许可法强化了对行政许可的监督机制。为了解决行政许可工作中存在的重许可、轻监管的问题,各级各类行政许可实施机关必须对被许可人从事行政许可事项的活动实施有效监督,在2004年7月1日前对直接管辖范围内所有的被许可人建立监督检查档案，严格履行监管职责，做到既不失职，又不扰民。监督检查情况和处理结果要随时记入档案，供公众查阅和上级机关调阅抽查。
　　要切实加强对行政机关设定和实施行政许可的监督，强化政府责任。各级政府要认真履行《黑龙江省规范性文件备案办法》赋予的职责，认真审查管辖范围内涉及行政许可内容的各类规范性文件，发现违法设定行政许可和其他与上位法相抵触的问题，要及时予以纠正。要将落实行政许可法的有关要求纳入行政执法责任制考核目标，一并检查考核。各级政府和各行政执法部门要认真执行行政执法违法案件的举报受理制度，向社会公布监督举报电话，确定具体负责的机构和人员，积极受理对违法和不当的行政许可行为的申诉检举。对不履行或者拖延履行法定的行政许可审批和监管职责、违反法定程序和不按法定条件实施行政许可、违反行政许可法的规定滥施年检和乱收费的问题，以及办理行政许可和实施监督检查时索取、收受他人财物或者谋取其他利益等问题，要发现一件查处一件。各级政府和各行政执法部门的法制机构，要通过明查暗访等方式加强对行政机关实施行政许可的监督检查，发现违法设定和实施行政许可的行为，要分别通过本级政府和本部门的《行政执法监督通知书》予以纠正，并对有关责任人员依法提出行政处分建议；各级监察机关和各行政执法部门的监察机构，要加大对实施行政许可行为的行政监察力度，对应当追究法律责任的行为，要根据有关部门的建议或者依照法定职权，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；各级审计、财政、物价等部门要积极履行职责，发现行政机关在实施行政许可中违法收费的问题，要依法查处和纠正。政府各职能部门在对行政许可的监督检查工作中，要密切配合，互相协助，形成合力，确保行政许可法的各项规定落到实处。
　　六、加强政府法制机构和行政执法队伍的建设
　　为了适应贯彻实施行政许可法和全面推进依法行政的要求，各级政府和各部门要按照国务院国发〔2003〕23号文件的要求，切实加强法制机构的建设，采取有效措施，进一步解决法制机构在机构设置、人员编制和经费方面的困难。县级以上政府和各行政执法部门要加强法制机构的组织建设和业务建设，在经费和办公条件等方面给予支持和保障　。要建立定期培训制度，加强法制工作人员的再教育，每年至少组织他们参加1—2次业务培训，使法制机构成为培养法律人才的重要基地。法制机构工作人员也要不断提高自身的政治素质和业务水平，进一步提高运用法律手段解决经济社会生活中各类复杂问题的能力，积极开拓创新，努力当好本级政府和本部门依法行政方面的参谋、　助手和法律顾问。
　　行政执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法的效果，关系到群众利益和政府形象。加强行政执法队伍建设，全面提高行政执法人员的素质，是落实“三个代表”重要思想，贯彻“依法治国”、“以德治国”方略，提高依法行政水平的迫切需要。各级政府和各部门应当坚持教育和管理相结合的原则，严格管理，完善监督，认真解决行政执法队伍中政策法律水平、思想道德修养、依法行政能力、廉洁勤政作风等方面存在的问题，努力建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，为全省经济建设和社会事业的健康发展创造良好的法制环境，为全省实现“努力快发展,全面建小康”的奋斗目标做出应有的贡献。


2004年2月5日


基层法院法官职业化困难与出路

吴学权　陈冲


法院改革由审判方式改革（如加大当事人举证责任、改变庭审方式等）开始推进至审判组织改革（如还权于合议庭、独任庭，审判长选任制等），由于改革仅在低层面上推进，而未注意到系统改革的跟进和人的因素，改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台，这涉及法院审判主体改革问题，属于诸项改革的关键之处，属“点睛之笔”。因为“在各项因素中，人的因素是第一位的”。
作为基层法院，也面临法院职业化问题，法官职业化将有可能解决目前法院所面临的诸多问题，不实行法官职业化，基层法院的改革将受到瓶颈制约。同时作为全国法院中数量最多、法官人数最多的法院，基层法院法官职业化建设不推进，也会影响全国法院整体法官职业化建设步伐。笔者作为基层法院的一员法官，对此也倍加关注。基层法院法官职业化建设的积极意义和实现途径论著颇多，我不再多作论述。现就基层法院法官职业化建设所面临诸多现实困难以及解决困难的途径，谈一点粗浅看法。
一、基层法院法官职业化建设所面临的困难
1、法官员额少与案件数量多矛盾。根据最高院的意见，法官员额将根据审判任务量、辖区人口和面积、经济发展水平等各种因素在现有编制内合理确定。法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官员额的确定，意味着法官数量的减少。这意味着目前在法院档案、政工、后勤等部门的“不办案法官”将不再有法官名义（这无疑是正确的），同时也意味着目前在一线审判部门审理案件的审判员、助理审判员中，为数不少的人员将不再有审理案件的权限。这将进一步加剧人少案多的矛盾。以我院2002年民商事案件审理为例，2002年案件数是4733件，审判员（包括助理审判员）共33人，人均办案144件。如以现有审判人员1/2至1/3确定法官员额，人均办案将为288至432件，这和西方发达国家相比，数量也是比较高的，法官办案压力可想而知。
即使如此，集审判职务与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长（以业务素质论，他们也是法官中的精英），将占据大部分法官员额（在基层法院的话，如给予20—30个法官员额，可能已全部占据）。但目前此类人员办案数量极少，他们担当的职务所面临的行政管理、工件协调等行政事务相当繁重，此将使法官员额少与案件数量多的矛盾更加突出。目前取消院、庭长设置不现实，减轻他们的行政事务也不现实，不让他们占据法官员额更不现实，这是确定法官员额所面临的客观现实困难。
2、法官遴选困难。法官职业化的重要步骤是抬高“职业准入”门槛，可能作为高级法院、中级法院相对容易达到，而基层法院则比较困难。法官遴选无非两条路径，一是从内部，一是从外部。从内部而言，近年来基层法院由于编制原因进人极少（如我院自1995年以来，只进了3个法律专业本科生），内部人员多数年龄偏大，几年后法官员额出现空缺，可遴选对象有限。从外部而言，基层法院法官待遇低，法官地位不尊荣（在外人眼中法官即是公务员），对通过国家司法考试的法律人员吸引力不强。即使能遴选到，人员素质也会相对偏低，不能“来之即战”，法院还要投入大量精力、财力培训，此将失去法官遴选的价值。
3、法官职业化与目前基层法院司法任务有矛盾。基层法院目前解决的纠纷数量多，但案件相对简单，多集中在几大类型，以民事案件为例（民事案件无疑为基层法院案件大头），多集中在婚姻类、侵权类、债务类案件。基层法院法官主要面临的问题是事实认定问题，而非法律问题。而事实问题认定主要有赖于法官的社会经验、人生阅历和司法技巧、技能的掌握，而非法学理论水平的高低。根据学者朱苏力的实证分析，基层法院大部分案件并不需要所谓职业化法官审理 ，提供给专业型、复合型、精英型法官施展才能空间不大。
4、法官职业化与社会对基层法官的要求有矛盾。法官职业化从西方国家的经验看，都在一定程度上存在着脱离社会和民众现象，而这与当今社会和群众对基层法官的要求相反，无论是政府还是普通群众，都要求法官多充当“法律咨询人”的角色，要亲近社会、贴近民众。
二、解决基层法院法官职业化困难的出路
法官职业化建设是一项系统工程，其面临的问题很多，涉及司法体制、干部人事制度、司法经费保障等多个层次，很多问题不是凭法院一家所能解决的。但这并不意味着法院在此过程中无所作为，相反，法院在此过程中应积极创造条件，形成科学系统的改革思路，从自身角度积极推进，以内部改革来促进外部改革。
同理，基层法院法官职业化存在着诸多困难，有的困难不是一时两时就能解决的。但如果理论支撑得好，很多困难也可以凭借法官职业化建设，加以配套改革而取得实质性进展。笔者的设想是：
1、与法官员额制同步推进，对案件进行不同类型和层次的划分，实行案件分流、程序分类。目前社会原有纠纷解决机制或受到轻视，或无法适应新的社会状况，呈萎缩态势。大量的纠纷进入法院，法院总体案件近期内不会有明显下降。法院目前能做的就是将案件进行繁简分流，结合审前程序改革，将大量案件解决在审前程序。通过审前程序，由审前程序法官（应是法官助理，而不是由职业法官担任）将大量事实清楚、当事人无争议案件或当事人不到庭的案件（需修改民诉法，设立简易判决制度）或调解或简易判决进行解决，估计这样可消减现行案件的60％—70％。将案情复杂、法律关系相对复杂的案件由审前程序法官组织当事人交换证据，确立争点后交法官审理，这样庭审程序较现在也将大为简便、快捷。估计这样的话，庭审法官数量要求将大为减少，案件裁判权将集中在少而精的具有法官员额的法官手里。
2、区分不同层次的法官职业化标准。基层法院法官侧重于解决纠纷功能，注重个案的细节和事实问题，其要求有丰富的社会经验、人生阅历，对查明事实方面的能力和经验要求较高，而对于法学理论和学术才能相对要求较低。而上诉法院法官侧重于规则制定，对法学理论积累和学术才能的注重明显超出其在查明事实方面的能力和经验。不能简单地以美国联邦最高法院大法官的格式来套中国基层法院法官，毕竟基层法院法官主要工作是在了解基本法律原则的情况下解决纠纷，解决纠纷是第一位的任务。故在法官职业化过程中应根据各级法院的工作状况和关注重点，确定不同的职业化标准。对基层法院而言，法官职业化应侧重于法官解决事实争议的能力和经验，适当关注法学理论水平。
与此相对应，考虑到基层法院处理同样数量案件的工作量要比上级法院的工作量大，在确定法官员额时应给予基层法院以一定的倾斜。考虑到基层法院处理一审案件，花费在事实认定上的时间较多，要适当增加基层法院法官员额，以适应基层法院的司法任务需要。
3、在法院内部，待遇向职业化法官倾斜。基层法院总体待遇不高，在可预见的近期内，法院工作人员待遇不会有明显提高。我们目前可做的是在争取组织、人事、财政等部门的支持后，在法院范围内利用法院可动用的权限向职业法官倾斜待遇，以隆职业法官地位，以此来增加职业法官的职业吸引力。
4、确保职业法官工作重心在主持庭审、决定案件裁判。对于大量的案件程序性事务则由法官助理和书记员完成。社会对于法院提出的“咨询角色”要求可由法官助理和专职人员去完成。当然，法官职业化也不意味着职业法官脱离社会、脱离民众，法官也要注意多接触了解社会，庭审要保持亲和力。
基层法院办理了占全国80%以上的案件，基层法院是法院工作的重点，也理所当然地是推进法官职业化建设的重点。以符合基层法院实际的改革举措逐步推进法官职业化建设，这应当成为衡量中国法官职业化建设成功与否的重要标准。