最高人民法院


最高人民法院印发《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》的通知

法发〔2007〕19号


各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　现将《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》印发给你们，请结合行政审判工作实际执行。

　　2007年4月24日


附：最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见

为切实贯彻党的十六届六中全会精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》及第五次全国行政审判工作会议精神，适应新时期我国社会发展的需要，加强和改进行政审判工作，充分发挥行政审判的职能作用，为构建社会主义和谐社会提供更加有力的司法保障，特提出如下意见。

一、全面加强行政审判工作的重要性和紧迫性

　　1．实现构建社会主义和谐社会的目标和任务，要求行政审判工作提供更加有力的司法保障。充分发挥行政审判的职能作用，对于妥善处理人民内部矛盾，维护行政管理秩序和社会和谐稳定，都具有极其重要的意义。特别是在当前行政争议数量日益增多，群体性行政争议较为突出的新形势下，行政审判化解行政争议、保护公民权益、维护社会稳定和促进社会和谐的任务更加艰巨。

　　2．人民群众日益增长的司法需求，要求行政审判更加注重公正与效率。行政争议呈现增多的趋势，不仅反映社会利益格局日益多元化和复杂化，也反映了人民群众依法维权意识的不断提高和对司法救济期待的不断增强。随着形势的发展和法治建设步伐的加快，人民群众通过诉讼渠道解决行政争议的情况将会越来越多，对人民法院依法提供有效司法救济的要求也将越来越高。人民法院必须坚持“公正司法，一心为民”的指导方针，通过依法审理行政案件，妥善化解行政争议，以及时的救济保护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审判解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实解决行政诉讼“告状难”的问题，为人民群众提供公正及时的司法保护。

　　3．加强党的执政能力建设，要求进一步提高行政审判能力。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把科学执政、民主执政、依法执政作为加强党的执政能力建设的总体目标之一。党依法执政的方式，主要是通过立法、行政和司法活动加以实现。重视加强行政审判工作，是提高党的执政能力的必然要求，也是提高党的执政能力的重要保障。各级人民法院和全体行政审判人员，必须从加强党的执政能力建设的战略高度，不断增强行政审判能力，以适应新时期化解行政争议、解决人民内部矛盾的迫切需要。

　　4．推进法治政府建设，要求进一步发挥行政审判监督、维护和促进依法行政的积极作用。依法治国、建设社会主义法治国家，不仅是党领导人民治理国家的基本方略，也是一项重要的宪法原则。依法行政是依法治国的核心内容，实现依法治国，必须首先实现依法行政。在建设法治政府，实现政府职能转变和管理方式创新过程中，人民法院通过依法审理行政案件，监督、促进行政机关遵守法律程序，纠正越权和滥用职权行为，对于落实“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的依法行政要求，具有积极的、不可替代的重要作用。同时，人民法院对于合法适当的行政行为依法予以维持，通过司法程序确认行政行为的效力，也是对行政机关各项经济社会管理职能得以有效发挥的司法保障。

　　5．加入世界贸易组织，要求人民法院承担司法审查的新职责。世贸组织协定对成员方的司法审查制度提出了明确要求，我国加入世贸组织议定书也将司法审查作为确保贸易制度实施的重要措施，作出了明确承诺，并且按照世贸组织规则的要求，修改和制定了大量的法律法规。最高人民法院也制定发布了相应的司法解释，建立和完善了相应的司法审查制度。近年来，涉及执行世贸组织规则的行政案件已经开始出现，特别是涉外知识产权行政案件大幅增加。新形势和新任务不仅扩展了行政审判的领域，还对我国行政审判的司法观念、司法水平提出了更高的要求。

　　6．按照新形势和新任务的要求，当前行政审判工作还存在一些不相适应的问题和薄弱环节：一是有些法院的领导对行政审判工作重要性的认识还不够高，没有摆到应有的工作议事日程上来，导致少数法院行政审判机构不健全，审判力量不足，队伍不够稳定，审判人员整体素质不高；二是有的认为行政审判难度大、风险大，怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，或是明知行政行为违法，却违心裁判，矛盾上交。也有些法院热衷于办理非诉行政执行案件，不愿受理和审理行政诉讼案件；三是有些行政案件的质量还不高，个别案件久拖不结，影响了当事人合法权益的实现；四是非法干预行政审判的现象在一些地方还不同程度地存在，对当事人诉权加以限制的“土政策”还没有彻底清除；五是对行政审判领域出现的新情况、新问题调查研究不够，等等。这些问题影响了行政诉讼法的贯彻实施，损害了司法权威和公正形象，制约了行政审判职能作用的发挥，必须引起高度重视，切实加以解决。

二、行政审判工作的基本经验和主要任务

　　7．多年来，各级人民法院总结积累了许多行政审判方面的宝贵经验，主要是：依法保护行政相对人合法权益，是行政审判的首要任务；正确处理监督与维护的关系，是全面发挥行政审判职能的重要原则；坚持公正与效率相结合，是行政审判工作健康发展的重要保障；坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求；不断改善和优化司法环境，是行政审判健康发展的必要条件；积极探索妥善处理行政争议的新方法，是行政审判工作不断取得新成绩、新发展的重要保证；坚持党的领导、自觉接受人大和社会各界的监督，是搞好行政审判工作的根本保障。

　　8．当前和今后一个时期，人民法院行政审判工作的主要任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕“公正司法，一心为民”的指导方针，牢固树立社会主义司法理念，努力建设公正高效权威的行政审判制度，按照“保护合法权益，促进依法行政，优化司法环境，化解行政争议”的要求，充分发挥行政审判职能作用，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。

三、切实保护公民合法权益，促进依法行政

　　9．各级人民法院要始终坚持“公正与效率”主题，坚持审判实践中的成功经验和有效做法，切实保证和不断提高行政审判的质量和效率。要全面理解和正确执行行政诉讼法和相关司法解释的规定，加大相对人诉权的保护力度，依法受理涉及公民人身权、财产权的行政案件，依法受理与人身权、财产权密切相关的其他经济社会权利的行政案件。要切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，损害当事人利益的㈨题；切实解决一些案件审判效率不高，审判周期过长，久拖不结的问题。上级法院要加大对下级法院审理行政案件的监督力度，对不履行行政审判职责和违法办案的行为，要坚决依法予以纠正，对于造成恶劣影响的典型案件要给予通报和严肃处理。

　　10．各级人民法院在依法保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行政的同时，对于行政机关依法实施的行政管理活动及合法行政行为，要给子及时有力的支持。要依法正确受理和及时执行非诉行政执行案件，支持行政机关依法行政。对于各级行政机关依法实施经济调控、市场监管、公共服务、社会管理职能，要积极提供有效的司法保障。要坚决依法支持各级政府和相关行政部门打击制裁土地违法行为、金融证券领域的违法违规行为、侵犯知识产权的违法行为、危害食品药品安全的违法行为、破坏自然资源和环境保护的违法行为、损害农民合法权益的违法行为等专项执法活动，维护正常的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序，维护各级政府和行政部门的权威和良好形象。

四、努力营造良好的司法环境

　　11．当前影响行政审判工作发展的因素中，司法环境仍然是一个比较突出的问题。各级人民法院要紧紧依靠党委和人大的领导、监督和支持，切实解决以言代法、以权压法和非法干预行政审判的问题，克服行政审判中的地方和部门保护主义。对于干预、阻碍人民法院受理、审判和执行行政案件的行为，要及时向各级纪检监察机关通报情况，取得支持。

　　12．要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。

　　13．探索管辖制度改革应当正确处理好以下问题：一是要以确保司法公正为目标。无论是指定管辖还是提级管辖，其目的都在于防止和排除不当干预，保证人民法院依法公正处理行政案件。对于由当地基层法院管辖可能会影响公正审理的案件，中级人民法院可以根据当事人的申请，决定指定管辖或者提级管辖，以确保案件审理的公正性。二是当事人选择和法院决定相结合。当事人可以向被告所在地基层人民法院起诉，也可以申请中级人民法院管辖，或者请求中级人民法院指定本辖区其他基层人民法院管辖，是否准许由中级人民法院决定。三是方便诉讼与案件平衡相兼顾。指定管辖应当考虑当事人的困难和负担，尽可能以就近为原则。同时可以通过指定管辖均衡各基层法院承办行政案件的数量。四是立案和审判机构相配合。在决定指定管辖或者提级管辖时，立案庭和行政庭要加强沟通与配合，如何确定管辖法院可以由行政庭提出意见。五是以解决基层法院公正司法为重点，尽可能把行政争议解决在基层。中级以上人民法院案件的管辖问题，应当按照现行法律和司法解释的规定执行。

五、积极探索行政案件处理新机制

　　14．行政争议属于人民内部矛盾，行政争议产生和形成的原因往往比较复杂，每一起行政案件的情况也有所不同。因此，行政争议的解决必须采取多种方式和手段。人民法院在审理行政案件过程中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的要求，积极探索行政案件处理新机制。

　　15．人民法院在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，可以建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。特别是对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，更要注意最大限度地采取协调方式处理。既要有娴熟的司法审查能力，又要具备高超的沟通协调能力和群众工作能力；既要依法保护群众的切身利益，又要善于引导当事人正当合法行使权利；既要保证个案处理的公正性，又要注意社会效益的最大化；既要全力做好本职工作，又要善于取得和依靠党委、政府的支持，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化，力争将案件处理的负面影响减少到最低限度。

　　16．探索和完善协调机制应当正确处理好以下关系：一是合法性审查与协调的关系。人民法院要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，协调处理行政争议。二是自愿撤诉与积极协调的关系。原告申请撤诉必须建立在自愿的基础上，不得代替当事人表达意愿，更不能强迫当事人接受某种条件。三是协调与裁判的关系。当事人不同意撤诉或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理、做出裁判，不得片面追求撤诉率而当判不判，久拖不结。四是撤诉与执行的关系。在确认当事人协议效力的同时，对按约应即时履行没有履行的，不能急于送达裁定；对于约定到期履行的，应对义务方履行协议情况进行监督，防止因毁约或者失信而导致循环诉讼。

　　17．要认清当前群体性行政争议日趋增多的严峻形势，不断提高依法妥善处理好群体性行政案件的司法能力，要按照最高人民法院下发的《关于妥善处理群体性行政案件的通知》的要求，对本辖区群体性行政案件的情况进行调查分析，制定相应的工作方案和措施，并认真抓好各项工作措施的落实，在党委的统一协调和政府的配合支持下，充分发挥人民法院在维护社会和谐稳定中的积极作用。

六、准确适用法律规范，维护法制统一

　　18．要严格规范法律适用问题请示程序。各级人民法院在审理行政案件中遇到法律适用的疑难问题，可以向上级法院请示。上报请示应当严格执行最高人民法院关于请示问题的规定，请示的内容应当限于法律和司法解释的适用问题，不得就案件的事实认定问题、定性问题或者实体处理问题进行请示，更不得全案请示。法律适用问题请示应当逐级上报，不得越级请示。请示法院应当对请示问题的事实负责，并且经过审判委员会讨论提出倾向性意见。

　　19．正确处理行政诉讼案件和民事诉讼案件交叉的问题。要区别责任发生的时间、法律对责任实现顺序是否有专门规定，以及是否涉及国家利益、公共利益，审慎解决民事责任和行政责任的冲突。要立足我国社会主义初级阶段的国情，既重视保障民事受害人的及时有效救济，也要兼顾行政与民事两种赔偿责任承担的基本公平。对选择民事或行政救济途径法律规定不明确的，要加强法院内部的沟通协商，不轻易否定起诉人的行政诉权或民事诉权。如争议的民事法律关系是行政行为合法的基础性前提性事实和主要构成要件的，应当先行中止行政诉讼，等候民事诉讼的判决结果。反之则可以行政诉讼先行。不同审判庭或者法院之间应当主动加强沟通协调，不得各行其是。

　　20．充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判确有错误，也必须通过法定程序依法予以纠正，不得无视生效裁判的存在。

　　21．高度重视“以罚代刑”的问题。当前在行政程序中，“以罚代刑”的现象比较突出。各级人民法院在行政审判中发现违法行为已经构成犯罪的，应当及时移送刑事侦查机关处理；对于行政机关可能存在“以罚代刑”、放纵犯罪问题的，要向行政机关或者有关部门及时提出司法建议。

七、建立司法与行政良性互动机制

　　22．人民法院要采取多种方式加强同政府有关部门和复议机构沟通联系，交流行政审判和行政执法的情况和信息，增加相互之间的了解和共识；分析行政执法存在的问题并提出司法建议，协助行政机关总结经验教训，完善行政程序制度；协助行政机关加强对行政执法人员的教育和培训，提高其法治意识和执法水平：邀请行政复议和行政执法人员旁听典型案件的开庭审理，增强依法行政观念和依法应诉能力；对于重视和支持行政审判的经验和做法要予以宣传和推广；对非法干扰行政审判、妨碍行政诉讼的典型进行通报或者曝光，维护诉讼秩序和法律尊严。

　　23．人民法院在与政府有关部门和复议机构沟通交流中，应当处理好司法权与行政权的关系，人民法院不得参与行政机关对具体行政案件的处理，不得参加行政机关组织的具体执法活动，以保持司法的中立性和公信力。

　　24．人民法院要肯定和支持行政领导出庭应诉。地方政府和行政部门领导出庭，是对行政审判工作的重视、支持和尊重，也是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象，对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用和意义。

　　25．人民法院对行政机关法定代表人出庭应诉不宜提出刚性要求和作出强制性规定，但是可以向行政机关或者有关部门提出建议，做好宣传工作，推动这项工作的健康发展。行政机关的主要领导出庭应诉，可以选择一些案情重大、社会普遍关注、具有规范和教育意义的案件；人民法院也可以根据案件具体情况和审判工作的需要，向行政机关提出建议。

八、重视加强对行政审判工作的领导

　　26．要进一步提高对行政审判工作重要性的认识。各级人民法院领导务必站在讲政治、讲大局、加强宪政建设的高度，站在依法行政和民主执政一致性的高度，进一步提高对行政审判工作重要性的认识，把加强和改进行政审判工作摆在更加重要的位置，要纠正行政审判可有可无，甚至认为行政审判惹是生非的错误认识，敢于坚持维护宪法和法律的权威，敢于履行宪法和法律赋予人民法院的监督职责，敢于为行政审判人员撑腰打气，敢于出面抵制非法干扰。要通过我们卓有成效的工作，营造出一个守法拥政、政通人和的良好环境。

　　27．要加强对行政审判工作的领导。要全面了解和掌握本院和本辖区行政审判工作的状况，学习借鉴有关法院开展行政审判工作的经验，研究制定开展行政审判工作的规划、目标和措施，开认真抓好各项措施的落实。要及时了解和认真解决行政审判实践中存在的问题和困难，对于工作中遇到的行政庭和分管副院长难以解决的问题，院长要亲自出面做好工作。要关心、爱护行政审判人员，支持他们依法履行职责，保障行政审判法官的职业安全。各级人民法院的院长、分管副院长每年可以争取办几件行政案件，亲自担任审判长开庭审理，提高业务能力和领导水平。要结合本地的实际，对行政审判工作提出量化考核的标准或要求，作为目标管理和考评的重要内容，并认真抓好督促、检查、落实和通报。

九、进一步加强行政审判队伍建设

　　28．要加强思想政治建设和廉政建设。要继续深入开展社会主义法治理念教育和实践活动，进一步明确司法指导思想，端正司法理念，规范司法行为，改进审判作风，确保司法廉洁。要认真开展廉政建设和反腐败工作，严肃查处少数贪赃枉法、徇私舞弊、“权权交易”的人员，坚决纠正损害群众利益的不正之风。进一步健全和完善违法办案责任追究制度、案件质量评查制度、评比奖惩和通报等制度。同时，要保障法官的职业安全，预防和制止一切对法官打击报复、诬告伤害的行为，依法维护法官的人身安全和合法权益。

　　29．加大行政审判人员的培训力度，进一步提高行政审判人员的素质。要大力加强行政审判人员业务培训，既要重视行政法理论知识的学习和培训，又要注重审判实务和实际操作技能的培训，既要注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高，又要注意加强相关行政管理领域专业知识的学习。切实增强行政审判法官服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审活动的能力、群众工作的能力、裁判文书制作的能力和调查研究的能力。最高人民法院和高级人民法院每年要对行政审判人员的业务培训制定计划，认真组织实施，抓好落实。对于新颁布的法律法规和新出台的司法解释，要及时组织培训。要认真总结和坚持在加强法院业务建设、提高法官司法能力方面的成功经验和有效做法，采取多种形式提高行政审判人员的业务素质。

　　30．健全行政审判机构、配备审判力量，稳定审判队伍。要进一步健全行政审判机构，配备足够的行政审判人员。除个别地方法院确因编制太少难以达到要求外，基层法院必须保证组成一个合议庭，中级以上法院两个以上合议庭。这项工作要抓紧落实，力争在今年年底前完成。要充分考虑行政审判工作的特点，选配能够胜任和适合行政审判工作的人员充实到行政审判庭。认真解决行政审判庭庭长进审判委员会的问题，法院的专职审判委员会委员中也应当考虑有熟悉行政审判业务的人员。要保留一批具有行政审判经验、经过系统培训的业务骨干和资深法官，除提拔重用外不能轻易调整和调离，以保证行政审判队伍的相对稳定性。要建立符合行政审判工作特点的考核和激励机制，不能以案件数量多少作为衡量审判工作重要性和评判行政审判法官工作业绩的依据。

民事诉讼行为与诉讼时效中断之关系辨析

叶知年


摘 要 民事诉讼行为与诉讼时效中断的关系极为密切。民事诉讼行为作为诉讼时效中断的事由是相对的，非确定的；民事诉讼行为引起诉讼时效中断的效力仅及于当事人，但亦有例外。我国法律关于民事诉讼行为与诉讼时效中断之关系的规定过于抽象、简单，应当修改和完善。
关键词 民事诉讼行为 诉讼时效 中断 法律效力

诉讼时效为权利人在法定期间内不行使权利，即丧失诉请法院强制义务人履行义务的权利。法律规定诉讼时效制度的目的在于督促权利人及时行使权利，以维护社会、经济秩序的稳定。但是，在某些情形下，权利人可能竭尽全力，亦无法行使权利，或者有正当理由未及时行使权利。此时，为体现对权利人公平和对社会公正的原则，各国法律规定了诉讼时效中断制度。发生诉讼时效中断的事由很多，民事诉讼行为即为其中重要事由之一。我国《民法通则》第140条规定：“诉讼时效因提起诉讼……而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”然而，如何正确理解和适用这一规定，理论界和实务界存有争议。笔者不揣浅陋，拟在比较分析民事诉讼行为与诉讼时效中断之关系的基础上，对《民法通则》第140条的理解和适用提出自己的看法。

一

起诉是指自然人、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵害或者与他人发生争议，向法院提出诉讼请求，要求法院作出裁判的诉讼行为。它为权利人行使其权利最确实而有效的方法，各国民法皆将其作为诉讼时效中断的事由。如《法国民法典》第2244条规定：“向欲阻止时效进行的人送达法院的传票，即使是紧急审理之传票……即中断时效的进行并且中断进行诉讼的期限。”《德国民法典》第209条第1款规定：“（1）权利人提起请求履行或者确认请求权之诉，或者请求法院发给执行证书或者执行判决之诉时，时效中断。”《日本民法典》第147条规定，时效因请求而中断，这种请求包括诉讼上的请求和诉讼外的请求，诉讼上的请求即起诉。我国《民法通则》第140条亦将起诉作为诉讼时效中断的事由。而依民事诉讼法理论，根据诉的目的和内容不同，可以将诉分为确认之诉、给付之诉和变更之诉；根据诉讼的形式不同，可以将诉讼分为本诉、反诉和附带民事诉讼。权利人不论提起何种之诉，都不影响诉讼时效的中断。权利人可以提起确认之诉，亦可以提起给付之诉或者变更之诉；可以是独立民事诉讼，也可以是刑诉附带民事诉讼、行政诉讼附带请求损害赔偿。[1]只要权利人的起诉符合法定条件，均可发生诉讼时效中断。但是，权利人单独提起行政诉讼、刑事自诉或者检察院提起公诉，由于不是以直接行使私权为目的，不能发生诉讼时效中断。
那么，起诉何时起发生诉讼时效中断？实务界颇有争议。第一种意见认为，应自权利人向法院提起诉讼时起，发生诉讼时效中断；第二种意见认为，应自法院受理起诉时起，发生诉讼时效中断；第三种意见认为，应自法院将起诉状副本送达被告或者将口头起诉内容告知被告时起，发生诉讼时效中断。通说认为第一种观点较为可取，笔者亦赞同。理由是权利人向法院提起诉讼，表明其已经积极行使自己的民事权利，诉讼时效自应中断，第二种意见不利于保护权利人的民事权益，因权利人起诉和法院受理起诉之间有时间间隔，第三种意见极易因法院的迟延，未及时将起诉状副本送达被告或者将口头起诉内容告知被告，而使权利人遭受不测之损害。
起诉作为诉讼时效中断的事由，是有条件的，而非确定的。各国民法规定，在某些情形下，起诉并不能发生诉讼时效中断。《法国民法典》第2247条规定：“以下情形，不视为时效中断……如原告撤诉，……或者如原告的诉讼请求被驳回。”《德国民法典》第212条第1款规定：“（1）如果撤诉或者因被未审理诉讼事实而作出的判决驳回起诉时，因起诉而中断的时效视为未中断。”《日本民法典》第149第规定：“裁判上的请求，于诉被驳回或者撤回时，不发生时效中断的效力。”在我国司法实践中，在下列情形下，权利人的起诉行为不发生诉讼时效中断：
（一）撤诉，即原告向法院表示撤回自己起诉请求的诉讼行为。它有两种情形：一是申请撤诉，原告明确申请撤回起诉；二是按撤诉处理，法院从原告的某种行为中推定其撤回起诉。不论何种情形，都说明权利人不再愿意通过民事诉讼程序解决民事争议。但法院裁定准许撤诉或者按撤诉处理后能否发生诉讼时效中断，我国《民法通则》第140条未作规定，理论界有争议。第一种观点认为，撤诉仍发生诉讼时效中断，“自人民法院裁定准许撤诉之日起，诉讼时效重新开始。”[2]第二种观点认为，“权利人起诉后又撤诉的，表示权利人放弃请求国家保护其权利的主张，所以应当视为未起诉，不能发生时效的中断。”[3]笔者赞同第二种观点，理由是权利人起诉后申请撤诉或者法院按撤诉处理，表明权利人否定了行使权利的行为，放弃了请求法院以国家强制力对其民事权利予以保护的要求，不发生起诉的效果，因此不能发生诉讼时效中断。我国《海商法》第267条第1款就规定：“请求人撤回起诉、撤回仲裁或者起诉被裁定驳回的，时效不发生中断。”不过，虽然撤诉不能发生诉讼时效中断，但法院受理原告起诉，将起诉状副本送达被告或者将口头起诉内容告知被告后，裁定准许撤诉或者按撤诉处理的，此时可依“当事人一方提出要求”之规定，自被告收到起诉状副本或者知悉口头起诉内容时起，发生诉讼时效中断。
应当注意的是，各国民法以和解为诉讼时效中断的事由。如《法国民法典》第2245条规定：“为进行和解而传唤当事人至治安官办公室，并且当事人此后在法定期间内向法院提出传唤状时，由此引起的时效中断，自为进行和解而传唤之日起计算。”《日本民法典》第151条规定：“为和解而进行的传唤，于相对人不到场或和解不成时，除非于一个月内提起诉讼，不发生时效中断的效力。于任意到场情形，和解不成时，亦同。”我国《民事诉讼法》第51条亦规定：“双方当事人可以自行和解。”不过，在民事诉讼进行中，双方当事人自行和解并达成协议，一般看作原告撤诉，和解协议本身并不具有执行力，一方当事人不履行协议，另一方当事人只能重新起诉。但在审判实践中，当事人和解也可能被法院书记员记入笔录，并由法院以调解协议的方式送达双方当事人。所以，我国的当事人和解并没有独立的制度特征，在不同的情况下，它只是导致撤诉或者调解达成的原因而已。[4]原告申请撤诉，法院裁定准许撤诉的，不发生诉讼时效中断，但此时可依“同意履行义务”之规定，自和解协议达成时起发生诉讼时效中断。
（二）起诉被驳回。权利人的起诉不符合法定条件，法院裁定不予受理或者驳回起诉时，等同于权利人没有起诉，亦不能发生诉讼时效中断。但有两种例外：一是权利人向无管辖权的法院起诉。权利人向无管辖权的法院起诉后，接受起诉的法院可能有两种处理办法，即在审查起诉时发现自己无管辖权，裁定不予受理，告知权利人向有管辖权的法院起诉；或者在受理起诉后发现自己无管辖权，裁定移送有管辖权的法院受理。此时虽然权利人选择起诉法院的目标产生错误，但为防止因向无管辖权的法院起诉或者移送有管辖权的法院受理而致诉讼时效期间届满，权利人的权利得不到保护的现象发生，各国民法规定权利人向无管辖权的法院起诉仍发生诉讼时效中断。如《法国民法典》第2246条规定：“法院传票传唤，即使传唤至无管辖权的法官面前，亦中断时效。”笔者认为，管辖为法院内部受理第一审民事案件的分工和权限，仅以接受起诉的法院无管辖权为由不发生诉讼时效中断，显然对权利人不公平。因此，权利人向无管辖权的法院起诉，无管辖权的法院不予受理，权利人转向有管辖权的法院起诉，或者无管辖权的法院将案件移送有管辖权的法院受理，仍自有管辖权的法院受理起诉或者接受移送的法院受理时起，发生诉讼时效中断。二是权利人提起上诉。依我国《民事诉讼法》第140条第1款之规定，当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，有权提起上诉。当事人一旦提起上诉，第一审法院不予受理或者驳回起诉的裁定不发生法律效力，此时诉讼时效是否中断未定。第二审法院经审理后，裁定维持原裁定，即对权利人的起诉不予受理或者驳回起诉的，不发生诉讼时效中断；裁定应予受理的，溯及既往地自权利人向第一审法院提起诉讼时起，发生诉讼时效中断。

二
在民事诉讼进行中，起诉不是发生诉讼时效中断的唯一事由。各国民法在规定起诉发生诉讼时效中断的同时，规定了与起诉有同一效力的事项亦可发生诉讼时效中断。如《德国民法典》第209条第2款规定：“下列情形与提起诉讼具有同等效力：1、在督促程序中送达支付令；1a . 因向调解处提出《民事诉讼法》第794条第1款第1项所列举种类的调解申请而行使请求权；2、在破产程序中或者在海商法规定的分配程序中申报债权；3、在诉讼中主张请求权的抵销；4、请求权取决于诉讼结果时，在诉讼中发布诉讼通告；5、开始执行行为，或者在已指定的法定或者其他行政机关强制执行时，提出强制执行申请。”《日本民法典》第150条和第152条规定：“支付督促，因债权人于法定期间不声请假执行而丧失其效力时，不发生时效中断的效力。”“破产程序的参加，于债权人撤销参加或其参加请求被驳回时，不发生时效中断的效力。”但我国《民法通则》第140条对与起诉有同一效力的事项未予规定，这给民事诉讼实践带来了难题。为解决立法滞后与民事诉讼实践需要之间的矛盾，须对《民法通则》第140条作扩张性解释，即“法律条文之文义失之过于狭窄，不足以表示立法真意，因此扩张法律条文之文义，以求正确阐释法律意义内容。”[5]依扩张解释方法，下列与起诉有同一效力的事项，乃权利人以其他方式向国家机关请求保护其民事权利，表明权利人在积极地行使自己的民事权利，应发生诉讼时效中断。
（一）权利人依督促程序申请支付令。督促程序是法院根据债权人的申请，以支付令的形式催促债务人限期履行给付金钱和有价证券义务的特殊程序。《民事诉讼法》设定督促程序的目的，在于以简单快速的程序催促债务人向债权人清偿债务。债权人依督促程序申请支付令，表明其在积极地行使自己的民事权利，因而发生诉讼的约束力，与起诉相同。法院接受债权人的支付令申请后，经审查认为符合法定条件予以受理的，自法院收到申请书时起发生诉讼时效中断。但在下列情形下，债权人申请支付令的行为不发生诉讼时效中断：1、债权人的申请不符合法定条件的；2、债权人撤回支付令申请的；3、债务人在法定期间内提出书面异议，法院裁定终结督促程序的；4、支付令不能送达债务人的。不过，遇有第二、三种情形的，可依“当事人一方提出要求”之规定，自债务人收到支付令时，发生诉讼时效中断。
（二）权利人申请公示催告。公示催告程序是法院根据申请人的申请，以公示方式催告不明的利害关系人在法定期间主张权利，如无人主张权利，则依申请人的申请作出除权判决的程序。《民事诉讼法》设定公示催告程序的目的，在于体现法律的公正原则和商事流转的安全，保护票据权利人以及善意的第三人，以调整票据丧失后的法律关系。票据权利人在票据被盗、遗失或者灭失后，向法院申请公示催告，亦表明其在积极地主张票据权利。因此，法院接受权利人的公示催告申请后，经审查认为符合法定条件予以受理的，自法院收到申请书时起发生诉讼时效中断。权利人依除权判决主张权利时，对方不得以超过诉讼时效期间为由拒绝履行义务。但在下列情形下，票据权利人申请公示催告的行为不发生诉讼时效中断：1、申请的申请不符合法定条件的；2、公示催告申请人在公示催告前撤回申请的；3、利害关系人向法院申报权利，法院经审查符合申报条件的；4、公示催告期间届满，申请人不在法定期间内申请法院作出除权判决的。不过，遇有第三种情形的，可依“当事人一方提出要求”之规定，自利害关系人知悉公示催告内容时起，发生诉讼时效中断。
（三）债权人申请宣告债务人破产或者在破产程序中申报破产债权。破产程序是企业法人因严重亏损、无力清偿到期债务，法院根据债权人或者债务人的申请，宣告债务人破产，并将债务人的破产财产依法在全体债权人中按比例进行分配的程序。债权人申请宣告债务人破产或者在破产程序中申报破产债权，表明债权人主张自己有债权，故宣告债务人破产的申请或者破产债权的申报包含为时效要素事实状态之否定，从而应有发生诉讼时效中断的效力。因此，法院接受债权人的破产申请后，经审查符合法定条件予以受理的，或者债权人在破产程序中申报破产债权，法院经审查符合申报条件的，自债权人申请宣告债务人破产或者申报破产债权时起发生诉讼时效中断。但在下列情形下，债权人申请宣告债务人破产或者申报破产债权的行为不发生诉讼时效中断：1、债权人申请宣告债务人破产或者申报破产债权的行为不符合法定条件的；2、债权人撤回破产申请或者破产债权申报的；3、法院裁定撤销破产程序的，债权人的破产申请视为未发生，不发生诉讼时效中断，而债权人的破产债权申报，因其为诉讼时效中断事由是由于债权人权利的行使，仍发生诉讼时效中断。
（四）权利人申请诉前财产保全。诉前财产保全是指起诉前，法院根据利害关系人的申请，对被申请人的财产采取的强制性措施。依《民事诉讼法》第93条之规定，利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害，可以在起诉前向法院申请采取财产保全措施。另依最高人民法院的司法解释，专利权人或者利害关系人可以向法院申请诉前责令被申请人停止侵犯专利权行为。《民事诉讼法》设定诉前财产保全制度的目的，在于通过采取一系列限制有关财产处分或者转移的措施来保护利害关系人的合法权益。利害关系人之所以要申请诉前财产保全，是因为意识到情况紧急，其合法权益有遭受难以弥补的损害之虞，是在积极地维护自己的民事权利。因此，法院接受诉前财产保全或者诉前责令停止侵犯专利权行为的申请后，经审查认为符合法定条件予以受理的，自法院收到诉前财产保全或者诉前停止侵犯专利权行为的申请时起，发生诉讼时效中断。但在下列情形下，利害关系人的申请行为不发生诉讼时效中断：1、申请人的申请不符合法定条件的；2、申请人撤回诉前财产保全或者诉前责令停止侵犯专利权行为的申请的；3、申请人在法院采取保全措施或者停止有关行为的措施后十五日内不起诉的。不过，遇有第三种情形的，可依“当事人一方提出请求”之规定，自被申请人收到诉前财产保全或者诉前停止侵犯专利权行为的裁定时发生诉讼时效中断。
（五）权利人申请强制执行或者法院依职权强制执行。民事执行是法院根据生效的法律文书，运用国家强制力强制债务人履行生效法律文书所确定的义务，以实现或者满足债权人民事权利的行为。《民事诉讼法》规定执行程序的目的，在于实现债权人的私权，最终确保法的安定。权利人申请强制执行或者法院依职权强制执行基于确定裁判，其原有的请求权已因起诉而发生诉讼时效中断，只是于其终结时起重新进行之诉讼时效，再因强制执行的申请或者采取而中断，并可使诉讼时效于执行程序终结前不再重新进行，故有以其为诉讼时效中断的独立事由之必要。因此，法院接受权利人的强制执行申请或者依职权强制执行的，自法院收到权利人的强制执行申请或者依职权强制执行时起，发生诉讼时效中断。但在下列情形下，权利人的强制执行申请或者法院的强制执行行为不发生诉讼时效中断：1、申请执行人撤回执行申请的；2、申请执行人和被执行人达成和解协议的。不过遇有第二种情形的，可依“同意履行债务”之规定，自和解协议达成时发生诉讼时效中断。
（六）权利人向仲裁机构申请仲裁。仲裁是指当事人自愿达成协议，将纠纷提出交非司法机构的第三方审理，并由该第三方作出对他们均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度或者方式。仲裁与诉讼一样，都是解决民事纠纷的制度或者方式。权利人申请仲裁，与起诉相同。因此，仲裁机构接受权利人的仲裁申请，经审查符合法定条件予以受理的，自权利人申请仲裁时起发生诉讼中断。但在下列情形下，权利人的仲裁申请不发生诉讼时效中断：1、权利人的申请不符合法定条件的；2、权利人撤回仲裁申请的。不过，遇有第二种情形的，可依“当事人一方提出请求”之规定，自被申请人知悉仲裁申请内容时起发生诉讼时效中断。
（七）权利人向人民调解委员会提出调解请求的。人民调解委员会是基层调处民事纠纷的组织，权利人要求人民调解委员会调解，即是主张自己的民事权利，与起诉有同样的结果，自权利人向人民调解委员会提出请求时起，发生诉讼时效中断。应当注意的是，最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第16条规定：“继承人在知道自己的权利受到侵犯之日起的二年之内，其遗产继承权纠纷确在人民调解委员会进行调解期间，可按中止诉讼时效处理。”这一规定将诉讼时效的中止与中断混为一谈，应解释为遗产继承权纠纷发生后，继承人向人民调解委员会提出调解请求的或者经过人民调解委员会调解的，应按中断诉讼时效处理。所以，最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第177条规定，继承的“诉讼时效的中止、中断、延长，均适用民法通则的有关规定”。
（八）权利人向有关单位提出保护民事权利的请求的。这里的“有关单位”是指除人民调解委员会之外，具有调解处理民事纠纷功能的单位。由于这些单位担负着保护民事主体的民事权利和处理相关纠纷的职责，权利人向这些单位提出民事权利请求，同样亦是在积极地行使自己的权利，与起诉有同样的后果，自权利人向这些单位提出民事权利的请求时起，发生诉讼时效中断。如依《道路交通事故处理办法》第30条之规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。因此，当事人之间的道路交通事故损害赔偿纠纷经公安机关调解的，发生诉讼时效中断。但是，权利人如果不是向有权处理民事纠纷的有关单位而是其他单位提出民事权利请求的，一般不发生诉讼时效中断。

三

诉讼时效中断的效力，在于使此时已经进行的时效期间归于无效，重新计算诉讼时效期间。起诉及与起诉有同一效力的事项引起诉讼时效中断后，亦具有此效力。具体而言，其法律效力表现为：
（一）时的效力
时的效力是指诉讼时效从何时重新开始计算。对此，各国民法规定，应自中断事由终止时起重新计算诉讼时效期间。如《德国民法典》第217条规定：“时效中断后，在中断前已经过的时间不予计算；新的时效自中断终止后重新开始计算。”《日本民法典》第157条规定：“（一）中断的时效，自中断事由消灭时起，重新开始进行。（二）因裁判上的请求而中断的时效，自裁判确定时起，重新开始进行。”我国《民法通则》第140条规定：“从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”理解上，是指中断事由终止之时，还是中断事由发生之时，抑或其他时间呢？不无疑问。笔者认为，对此应作目的解释，即“以法律规范目的为根据，阐释法律疑义，”[6]《民法通则》第140条之“从中断时起”应作中断事由终止之时解。因为，一方面提起诉讼即重新计算诉讼时效期间，会出现权利人正行使权利而诉讼时效中断的结果，有悖于诉讼时效制度的宗旨；另一方面，我国《民事诉讼法》规定了审理期限，提起诉讼即重新计算诉讼时效期间，会出现权利人请求权的诉讼时效期间已届满而法院仍要审理、裁判的现象。所以，属于提起诉讼、申请仲裁等原因而发生诉讼时效中断的，应从裁判或者裁决生效之日起重新计算诉讼时效期间；属于与起诉有同一效力的其他事项而发生诉讼时效中断的，应从该程序终结时起重新计算诉讼时效期间。但权利人向人民调解委员会提出调解请求，经调处达不成协议的，诉讼时效期间重新计算；如调处达成协议，义务人未按协议所定期限履行义务的，诉讼时效期间应从期限届满时重新计算。
诉讼时效中断后，重新计算的期间通常适用原来的诉讼时效期间。但是，有的国家民法对有“名义”的请求权，特别是那些已经发生既判力的请求权，即使先前的时效比较短促，亦应延长或者适用普通时效期间。如《德国民法典》第218条、第219条和第220条第1款规定：“（1）以确定判决确认的请求权，即使该权利本身应适用短期时效的规定，在判决后仍适用三十年的时效规定。因可执行的和解或者可执行的证书而产生的请求权，以及因破产程序确认的请求权成为可执行时，亦同。如果此项确认涉及将来才到期的定期给付，适用短期时效期间的规定。”“附有保留的确定判决，也视为第211条第1款和第218条第1款意义上的确定判决。”“（1）向仲裁法院或者特别法院、行政法院或者行政机关主张请求权的，准用第209条至第213条、第215条、第216条、第218条、第219条的规定。”其理由是，按法律规定短期消灭时效，系以避免举证困难为主要目的，如请求权经法院判决确定，或和解、调解成立者，其实体权利义务关系，业已确定，不再发生举证问题，为保护债权人之合法权益，以免此种债权人明知债务人无清偿能力，仍须不断请求强制执行或为其他中断时效之行为。[7]同样，我国《民法通则》对这一问题未作规定，上述作法可资借鉴，将来立法时可考虑某些特定情形下重新计算的短期诉讼时效期间适用普通诉讼时效期间。
（二）人的效力
人的效力是指诉讼时效中断后对哪些人有拘束力。诉讼时效中断系基于人的行为，虽有时效成立要素的存在，尚未达到欠缺时效成立要素的程度，但为了保护其他未做出中断诉讼时效和行为的当事人的合法权益，即使当事人加以否定，没有使其发生时效效力的必要，而认为有中断的效力。因此，起诉及与起诉有同一效力的事由发生诉讼时效中断后，仅有相对的效力，只对当事人或者继承人、权利承受人有拘束力。所谓当事人，是关于为诉讼时效中断行为的人及受其行为的人。如同一债务人对数个债权人同时负有债务时，其中一个债务人起诉，而其他债权人未起诉，则仅对起诉的债权人发生诉讼时效中断。
不过，民法以权利为本位，着重保护民事权利的实现，为保护权利人的利益，诉讼时效中断效力的相对性亦有例外。如债权人对主债务人起诉或者为与起诉有同一效力的行为时，对保证人发生效力。这是因为，如果主债务的诉讼时效中断，其效力不及于保证合同，那么，当主债务人无力清偿债务时，保证人会以超过诉讼时效为由进行抗辩，拒绝履行保证义务，使债权人的权利落空，对债权人利益的保护不当。反之，如果主债务人的诉讼时效中断，其效力及于保证合同，则债权人的利益就有了保障。我国《担保法》第25条第2款规定：“在合同约定的保证期间和前款规定的保证期间内……债权人已提起诉讼或者申请仲裁的，保证期间适用诉讼时效中断的规定。”这就是说，在一般保证中，债权人在保证期间内向主债务人提起诉讼或者申请仲裁的，主债务人的诉讼时效中断，保证期间亦中断；在连带责任保证中，主债务人的诉讼时效中断，保证期间不受诉讼时效期间制度的约束。笔者认为，保证期间的性质为除斥期间，不应发生中断。《担保法》的上述规定容易使人对保证期间的性质产生模糊认识，应予修改。对此，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第31条和第34条规定：“保证期间不因任何事由发生中断、中止、延长的法律后果。”“一般保证的债权人在保证期间届满前对债务人提起诉讼或者申请仲裁的，从判决或者仲裁裁决生效之日起，开始计算保证合同的诉讼时效。连带责任保证的债权人在保证期间届满前要求保证人承担保证责任的，从债权人要求保证人承担保证责任之日起，开始计算保证合同的诉讼时效。”关于主合同诉讼时效中断的效力是否及于保证合同，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第36条第1款规定：“一般保证中，主债务诉讼时效中断，保证债务诉讼时效中断；连带责任保证中，主债务诉讼时效中断，保证债务诉讼时效不中断。” 其理由是，保证合同是从属于主合同的从合同，保证之债属于从债，故在一般保证合同中，主债务的诉讼时效及于从债务，从债务的诉讼时效应当以主债务的诉讼时效为依据，但在连带责任保证合同中，鉴于保证合同具相对的独立性，保证和债务人处于同一法律地位，因此引起债务人的诉讼时效中断的起诉及与起诉有同一效力的事项，并不影响债权人向保证人直接主张权利。不过，有学者认为，在一般保证中，由于《担保法》第17条规定，债权人必须首先向债务人提起诉讼或者申请仲裁，而不能直接单独起诉保证人，一旦保证人以上述方式主张了自己的权利，根据《民法通则》的规定，主合同的诉讼时效中断。根据《担保法》第25条的规定，保证期间的作用已经消灭。此时，保证合同的诉讼时效还没有开始起算，还谈不到中断问题。主债务的判决生效后，也就不存在主债务诉讼时效的中断问题。因此，上述司法解释规定的关于“一般保证中，主债务诉讼时效中断，保证债务诉讼时效中断”，实际上是不会存在的，这是一个纰漏。[8]此种观点不无道理。


参考文献：
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