国家安全生产监督管理总局 交通部


国家安全生产监督管理总局、交通部关于切实加强农用船安全监管的通知
安监总明电〔2006〕5号


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团安全生产监督管理局、交通厅（局、委），上海市港口管理局，交通部各直属海事局：

　　今年以来，农用船等非营运船舶非法载客造成多起重特大伤亡事故。

　　1月13日，河南省南阳市新野县新甸镇魏湾村一艘农用船非法载人，在白河与溧河交叉处翻沉，造成12人死亡。

　　3月15日，四川省广安市岳池县一艘农用船非法载人，在嘉陵江支流酉溪河（非通航水域）翻沉，造成28人死亡。5月26日，广东省河源市一艘农用船非法载人，在枫树坝水库因夜航迷路、船上人员慌乱导致船舶翻沉，造成7人死亡。

　　9月22日，湖南省耒阳市一艘农用船非法载37人，在常宁市周家山码头水域与一艘运砂船发生碰撞后翻沉，造成3人死亡，3人失踪。类似事故多次重复发生，反映出一些地方没有认真吸取事故教训，还存在农用船舶安全管理措施不落实，执法不严，监管不到位等问题。农闲季节即将来临，农村赶集、庙会增多，此类事故易发。为切实加强农用船安全管理，严防非营运船舶非法载客，现就有关事项通知如下：

　　一、督促地方政府切实落实水上交通安全管理责任

　　各级领导，特别是各单位的主要领导，要增强政治责任感，以对国家和广大人民群众生命财产安全高度负责的精神，切实吸取事故教训，举一反三，全面加强水上交通安全管理工作。各级安全监管部门、交通部门和海事机构要按照中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2005]9号）的规定，督促县乡政府参照乡镇运输船舶安全监管的有关规定，明确农用船管理部门，落实乡镇非运输船舶的监管责任。

　　二、严厉查处非法载客行为，切实加强农用船安全管理

　　地方政府对水上交通安全监管职责分工有明确规定的，各级安全监管、交通部门和海事机构要督促各有关部门按照规定履行水上监管职责。对无证无照船舶和农用船、渔船等非法载客行为，各相关部门要按照《海上交通安全法》、《安全生产法》、《内河交通安全管理条例》等法律法规的规定进行严厉打击，该没收的坚决没收，该拆解的坚决拆解。工作中遇到困难和阻力，要及时报告地方政府，请求政府牵头解决或予以支持。各级海事机构要根据中央编办发[2005]9号文件精神，要求农用船和渔船管理部门积极配合做好现场查处工作，必要时进行联合专项整治。对非通航水域存在的事故隐患，要及时通报地方政府采取措施予以整改。各地区要高度重视乡镇运输船舶安全管理工作，认真落实乡镇运输船舶安全管理责任制。各级交通主管部门要切实负起行业安全管理的责任，提请政府协调解决乡镇运输船舶安全管理工作中存在的突出问题；各级海事机构要加强对乡镇运输船舶的监督管理，为政府管理乡镇运输船舶出谋划策。对不具备安全航行条件的乡镇运输船舶，海事机构要提请政府协调相关部门共同实施强制停航措施，确保安全。

　　三、深入开展渡口渡船安全管理专项整治

　　为切实解决渡口渡船存在的事故隐患，经国务院同意，交通部、安全监管总局联合开展了自2005年9月起为期两年的渡口渡船安全管理专项整治。各地区要充分利用开展本次整治活动的有利时机，采取积极措施，切实提高渡口渡船安全技术水平，确保渡运安全。各交通主管部门和安全监管部门在开展整治工作中，要积极作为，主动向地方政府汇报工作进展情况，提请政府协调解决整治过程中的重大问题。特别是要抓紧筹集资金，改造更新渡口设施和老旧渡船，确保按期完成专项整治目标。对存在事故隐患的渡口（渡船），要提请当地政府坚决予以取缔。要充实现场管理力量，必要时要对渡口实行严密“盯防”，严防渡船超载，避免发生群死群伤事故。

　　四、加强事故调查工作

　　各相关单位要加强事故调查工作，依法对水上交通事故进行调查，按“四不放过”的原则，彻底调查分析事故原因，严肃处理相关责任人，并举一反三，提出切实可行的解决措施，减少和预防发生水上重特大事故。

二○○六年九月二十六日



老案例的新视角

刘建昆


　　这是一个比较老的案例。原评析者认为，本案在适用法律上，适用“特别法优于普通法的原则”，因而适用《水法》以及《河道管理条例》。我们认为这是不准确的。

　　在西方资本主义国家，和道路一样，河川是普遍承认的行政公物，对于行政公物的保护，性质上是公物警察权（是否警察机关在所不问）。《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。因此与日本一样，我国的水工程及堤防，护岸等相关设施，是公物法上的法定公物种类，受到行政法上公物警察权的特别保护。

　　与西方资本主义国家不同的是，我国的土地采取国有政策。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”，其中“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。因此，一般意义上的国有土地，也是行政法上的公物。

　　道路、河川都依附于土地之上，那么据此可否认为道路公物、河川公物与土地公物之间是否存在特别法与普通法之间的关系？我们认为这是不恰当的，道路法上的公物和水法上的公物与土地法上的公物涉及的是不同种类的并列的法定公物，而不应认为《公路法》《水法》是《土地管理法》的特别法。

　　本案中的“渠留地”即“护堤地”，已经征用的护堤地应该视为河道公物的组成部分而认定为水法上的公物。我国《河道管理条例》规定：“本条例适用于中华人民共和国领域内的河道(包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)。”第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地 （包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”

　　值得注意的另一个问题是，我国尚存在非国有的护堤地。《四川省河道管理实施办法》规定：“划定的护堤地、护岸地，土地所有权、使用权不变，但应服从河道主管机关的防洪安全管理；国家专门征用作为护堤地、护岸地的土地，由河道主管机关管理使用，并按规定办理土地确权手续。”未征用的护堤地究竟系理论上的“预定的公物”还是一种行政法上的地役权？其法律地位尚有研讨的必要。

二○○九年十月二十九日

附录：

【案情介绍】1988年7月，某灌区管理总局总干渠管理局（以下简称总干局）为解决基层干部职工住房问题，在其经营管理的总干渠渠留地范围内规划出18000平方米给职工自建住宅，收取部分林地补偿费。?

　　1992年11月23日，某市土地管理局依照土地管理法第四十七条规定和市政府“关于开展全市农业建设用地清查工作的通知”及“关于处理违法占地问题的暂行规定”的有关规定，以总干局买卖土地为由，对其作出处罚决定：1.没收出卖土地的违法所得；2.处以每平米3元的罚款。总干局对此决定不服，向人民法院提起行政诉讼。经法院开庭审理，认为总干局批准在护堤上建房的行为，直接违反了《中华人民共和国水法》《河道管理条例》的明确规定，应适用这个法律规范由河道主管机关处理。土地管理部门对该案的处罚属越权行为，应撤销土地行政处罚决定，建议河道主管机关对该案依法查处。??

【法律评析】

　　本案双方争议的焦点是：对非法在渠留地上建筑住宅的行为进行处罚应适用水法还是土地管理法。此案涉及到土地管理法与水法在适用范围上的关系问题。土地管理法是关于土地管理的一般法，在森林、草原、矿产、水资源等领域也会遇到与他们相关的特定土地管理问题，而森林法、草原法、矿产资源法、水法等对此所作的具体相对于土地管理法而言则是特别法，按照特别法优先于一般法的法律适用原则，在出现这种法律规定重叠的情况下应当优先适用特别法。?

　　本案当中，总干渠渠留地虽然属于土地的范畴，但是，由于总干渠作为人工水道属于水工程，而渠留地即为护堤地，所以渠留地同时也是水工程的组成部分，属于水工程的保护范围。在护堤地上建房的行为，其直接侵犯的客体是国家对河道安全的保护和管理，而不是一般意义上的土地使用权。按照《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。总干渠及渠留地等附属设施的安全受到水法的保护。在《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国水法》当中均对违法占用土地的行为规定了行政处罚条款。根据前述原则，应当适用水法。

　　这里还要讨论一个问题，在特别法方面可适用行政法规等低层级法？我们认为，低层级法有两种情况，即执行性（或解释性）和创制性，但一般都是执行性和解释性的，创制性较少。执行性和解释性低层级法的适用必须必须具备三个条件：（一）有与一般法处于同一效力层次的特别法（以下简称高法）。在本案中水法作为特别法与一般法即土地管理法处于同一效力层次，是特别法中的高法；（二）高法对调整对象作出某中性质的规范，低法必须以此为依据加以具体化。在本案水法对危害水工程的行为规定行政处罚条款，《河道管理条理》在相应条款中加以具体化，不能增删、扩缩，并在此前提下，低法制度中可以有一定程度的自由裁量。在本案中《河道管理条理》是国务院依据《中华人民共和国水法》的授权制定的实施细则性质的行政法规，在规范的内容上没有超出水法的授权范围，没有任意增删与扩缩。本案涉及的《河道管理条理》第二条规定人工水道属于河道，第二十条规定护堤地属于河道管理的范围即是在不违反《中华人民共和国水法》羁束性规定的前提下，具有自由裁量性质的规定。综上所述，本案中《河道管理条例》是应当适用的。