叶林 中国人民大学法学院 教授


对于商业登记或商事登记的性质，存在通常解释和功能解释两个分析角度。在通常意义上，商业登记是指申请人依法向登记机关提出申请，登记机关审查合格后，将登记事项记载于商业登记册并使之产生特定法律效力的活动。由此而来，狭义上的商业登记仅指登记机关办理登记事项的活动，体现了登记机关和登记申请人之间的关系，带有比较浓厚的公法色彩。在广义上，商业登记分为申报、登记和公告三个主要步骤。提出登记申报是申请人的自愿行为，登记机关办理商业登记带有管理色彩，发布登记事项公告是登记机关的行为，却主要是为了向社会公众告知商业登记的真实状况。在功能意义上，商业登记有确认或创设主体的资格，其主要作用却是通过公开企业及其营业的真实状况，维持企业的信用，保证相对人以及社会公众利益，从而体现出鲜明的私法属性。

一、对我国现行商业登记法的评价

我国已制定了《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业登记管理办法》以及相关配套法规和解释，形成了以多个单项立法构成的商业登记法框架体系。从内容来看，这些行政法规和规章主要规定了登记机关的职权、登记程序和处罚规则等，几乎完全没有反映相关的私法内容，带有明显的公法性质。我国商业登记法形成如此公法色彩，主要原因为：

（一）历史原因

在计划经济时期，我国除少数个体劳动者外，主要工商业活动皆由国有和集体经济组织承担，私人开展工商业被禁止，公众几乎完全依附于政府机关或公有经济单位。1981年允许发展个体经济，打破了私人从事工商业的禁区，私人开展工商业逐渐成为常态。然而，在从禁止到放松的过程中，我国采用了逐步放权的做法，政府将商业登记作为国家管理工商业的重要手段，强化了工商业与商业登记之间的密切关系。

（二）商业登记实践

在办理商业登记的长期实践中，登记机关已形成了多种行之有效的登记规则，涉及商业登记管辖权、登记事项和登记文件、审查事项和审查方法、违反登记规则的处罚规则等方面。我国现有商业登记法正是从登记机关长期采用的操作规则发展而来的，换言之，它是以商业登记法形式表达的行政登记程序。这种程序主要反映了登记申请人和登记机关之间的关系，搭建在登记操作规则基础上的商业登记法，保持了公法规范的特征。

（三）现有法律依据

我国学者普遍将商业登记纳入行政许可范畴。《行政许可法》第十二条规定，企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。该法条没有说明企业是否包含个体工商户，也没有言明“可以设定”的具体范围和措施，更没有规定企业变更或撤销登记是否属于行政许可。因为该法条的文义相对模糊，学者和实务界普遍认为商业登记带有行政许可的性质。正因如此，投资者无论申请成立个人独资或合伙企业，还是申请成立公司，无论投资者申请登记的营业类别如何，都必须办理商业登记。这种法律现状既源于学术界的通常认识，又强化了商业登记乃行政许可的通常认识。

过分强调商业登记法的公法性质，忽视其私法属性带来了诸多现实问题。如登记机关在商业登记中发挥何种作用，如何提升商业登记的准确性并减少商业登记中的造假行为，商业登记具有哪些主要功能，登记事项的公示效力如何体现，登记事项和登记辅助文件在法律效力上有无差别，社会公众是否有权查阅商业登记信息？对于上述问题，现行商业登记法没有提出有效解决方案，从而进一步导致在实践中经常出现内容相左的判决。笔者认为，只有正确理解商业登记的法律性质，才能发现我国商业登记法存在的问题，逐渐建立适合我国市场经济特点的商业登记制度。

二、商业登记的私法属性

在商业登记的属性上，多数学者认为商业登记法属于公法或者行政法，少数学者认为商业登记法是单纯的私法规范，还有部分学者主张商业登记法兼具私法和公法的双重属性。其中，“公法论”是对我国商业登记法律现状的客观描述，却没有揭示商业登记法应有的实质内容；“私法论”观点深受国外商法理论的影响，却忽视了我国采用民商合一的私法体系的基本事实；“折中论”试图中和不同观点，却没有科学表达商业登记法的法律性质和功能。

笔者认为，商业登记法主要是私法规范，同时兼有部分公法规范。我国商业登记法过分偏重于公法属性，没有顾及商业登记法应有的私法属性。未来的商业登记法应在兼顾商业登记的公法属性基础上，高度关注其私法性质。

（一）商业登记的产生原因使然

商业登记法在产生初期，实行自愿公开原则。西方商业登记最初是从合伙企业制作合伙人名册的民间习惯发展而来的。在当时，从事独资经营无需办理商业登记，合伙企业只有将投资者名字写入合伙人名册后，投资者才取得合伙人的正式身份，否则，只能充当匿名投资者。通常认为，这种做法的目的在于表彰合伙企业的信用。在此之后，以无限责任形式组建的各种商业组织，普遍采用了民间登记做法。在现代公司出现后，公司法规定了公司成立的法定条件和程序，唯有符合法律规定的程序才能成立公司，股东才能依法享受有限责任的特殊利益。由此开始，商业登记逐渐从自愿登记发展为强制登记。只关注商业登记的公法属性、漠视商业登记的私法属性，与商业登记的发展史不合。

（二）商业登记的主体特征使然

申请人通常为企业的投资者，登记机关既可能是行政机关，也可能是特设机关或其他非行政机关。在大陆法系国家，商业登记机关通常是法院或裁判所，有时民间行业协会也负责办理商业登记；在英美法系国家，通常由商业登记处等特设机关办理商业登记，很少直接由政府机关负责商业登记。在民间行业组织办理商业登记的情况下，自然无法将商业登记视为行政登记；特设机构或法院负责办理商业登记，充其量属于公法上的登记，却无法归入行政登记。就此而言，不能得出商业登记必然是行政登记的结论。通常认为，商业登记制度的目的是实现商业信息登记的准确性、公布的广泛性以及提高商业登记的便利性，负责办理商业登记的机关必须是地域分布广泛、公信力较强的社会组织。我国工商行政管理机关遍布全国各地，与其他社会组织相比，更适合承担办理商业登记事务。然而，工商机关办理商业登记，在本质上为私法登记，在形式上却更像是登记机关的行政行为。

（三）商业登记的主要目的使然

商业登记的主要目的在于揭示商业组织之主体和营业的事实真相，使得相对人和社会公众放心地给予其信用，并使得商业组织可以有效地从事营业。商业登记应优先考虑信用功能，不应将商业登记与国家行政管理或征收税款等作用简单挂钩。境外早期采用的自愿公开方式，目的也在于通过揭示企业及其营业的真实情况，使交易相对人和社会公众放心地与之交易。现代商业登记增加了强制登记和信息公开，甚至要求上市公司承担严格的信息披露义务，目的同样在于保护交易相对人和社会公众的利益。就此而言，保持企业信用以及保护相对人和社会公众利益，是商业登记的主要目的。

（四）商业登记的法律地位使然

在民商分立国家，民法为私法一般法，商法为私法特别法，商法典通常专章或专编规定商事登记及其效力，这样，商业登记作为商法的重要组成部分，当然反映了商业登记法的私法或商法属性。民商合一国家没有商法典，却普遍制定了商业登记法。有关商业登记的规则要么写入民法或债法，比如《瑞士债务法》第四编规定的“商事登记、公司名称和商业账簿”；要么单独写入商业登记法，比如我国台湾地区专门制定的《商业登记法》。商业登记是各国私法中不可或缺的重要制度，私法界普遍认为，商业登记法是商事单行法，属于民事特别法，商业登记法没有规定之事项，应适用民法上一般之规定。将商业登记法归入商法或私法特别法，乃各国采用的普遍做法，无论采用民商合一或民商分立，莫不承认商业登记法的私法性质。

必须指出，商业登记虽是私法制度，各国立法者基于便利性的考虑，常在其中加入若干公法规范。即使在民商分立国家中，商法典也可规定登记机关的管辖权、登记机关的自由裁量权以及对于违反登记规则行为的处罚等。然而，在商业登记法中载入部分公法规范，目的是为了更好地发挥私法规范的作用，而不是改变商业登记法的私法属性。

三、更新我国商业登记法的立法思路

我国现行商业登记法呈现浓厚的公法色彩，过分强调国家对商业活动的管理，忽视商业登记在保护交易安全和社会公众利益方面的积极作用，这不能适应社会对商业登记的实际需求，立法机关应当积极加以改进。
教育部办公厅


教育部办公厅关于转发《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》的通知

教高厅〔2008〕1号 2008年2月13日


各省、自治区、直辖市教育厅(教委)，各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局：

　　为贯彻落实党的十七大提出的“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”的战略任务，中央广播电视大学依据《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，制定了《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》，现转发给你们，供参考。

　　广播电视大学是我国发展远程教育和继续教育的重要力量。各级教育行政部门要切实加强对本地区广播电视大学的领导和管理，进一步深化改革，加大投入，强化管理，采取有效措施，推动广播电视大学科学发展，在我国构建终身教育体系和建设学习型社会中发挥更大作用。

中央广播电视大学“十—五”发展规划纲要

　　一、“十五”期间电大教育的主要成就

　　“十五”期间，广播电视大学贯彻我国教育事业“巩固、深化、提高、发展”的八字方针，落实《2003—2007教育振兴行动计划》的要求，以开展教育部部署实施的“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目为重点，大力推进现代远程教育条件下的人才培养模式改革，取得了积极进展，电大综合办学实力得到明显提高，改革和发展取得了显著成就。

　　(一)中央电大人才培养模式改革和开放教育试点成效显著，开放教育成为电大教育的主流和发展方向。

　　1．为推进高等教育大众化和实现教育公平做出了积极贡献，教育质量赢得社会好评。

　　——开放教育开设专业和招生规模逐年扩大。开设开放教育专科专业42种，本科(专科起点)专业18种。2001—2005年，开放教育招生规模年平均增长率24.5%，2005年中央电大开放教育在校生200.9万人，占全国现代远程教育试点学生总数的三分之二以上，占全国电大高等学历教育在校生总数的80%。开放教育累计注册学生327.1万人，其中94.5%为在职人员，78%来自地市级以下的基层单位，25.4%来自西部12个省区。至2005年底开放教育累计毕业学生106.9万人。开放教育惠及中小学教师、部队士官、农村青年、残疾人，以及包括西藏在内的少数民族等群体，3000多个教学点遍及全国城乡，尤其是在农村和西部地区， 电大成为当地开展高等教育的主体，促进了高等教育机会的均衡，推进了高等教育大众化，为实现教育公平做出了积极贡献。

　　——电大毕业生的质量获得社会好评。2001年，教育部对中央电大开放教育试点项目进行中期评估，结果表明，电大所进行的教学改革和正在探索的新型教学模式越来越得到社会认可，试点专业的学生，尤其是接受“专升本”教育的学生普遍持欢迎和肯定的态度，显现了试点项目改革的良好势头和广泛的社会基础。2005年，中央电大在全国电大进行了毕业生追踪调查。调查的1万多个用人单位对毕业生质量、思想品德、知识、能力、业绩等多方面均给予了较高评价，对电大毕业生质量的总体满意度达到85%。在调查的1.6万名毕业生中，26.5%有了技术革新成果，35.8%发表研究成果，58.1%获得奖励，49.2%晋升职称职务，64.0%继续深造学习。电大毕业生在地方经济建设和社会发展中发挥了重要作用，电大教育质量赢得社会尤其是社会基层的好评。

　　2．信息化基础设施建设取得突破性进展，实现了教育手段的新跨越。

　　——基于现代信息技术的远程开放教育大大推进了电大信息化基础设施建设和教学现代化进程。“十五”期间，全国电大用于信息化基础设施、设备的投入近60亿元。与2000年相比，2005年设施设备总值增长2.2倍，当年拥有数字卫星接收机1600台，卫星IP接收设备1400台，教学用计算机近30万台。中央电大和省级电大建成互联互通的双向视频系统、直播课堂等，各级电大都建有多媒体教室和视听阅览室。图书馆基本实现了由传统图书馆向现代图书馆的变革，初步建成了具有电大远程教育特色的数字图书馆和文献保障系统。

　　——中央电大开发的远程教学平台、教务管理系统、开放电子公务系统，成为构建开放教育网络教学环境的重要技术支撑。全国44所省级电大和1000多个教学点安装使用了电大在线远程教学平台(分校版)。考试系统、远程接待系统等一系列应用软件系统，也在教学与教学管理中得到了广泛应用。

　　3．教学媒体种类和数量日益丰富，资源保障能力明显增强。

　　——中央电大开设800余门课程，每门统设必修课程均建3种以上的媒体教材。建有文字教材805种，视听教材4088学时，IP课件2600讲，网络课程60门。一大批多种媒体教材获奖。基于网络的教学资源开发能力和水平得到显著提高。为全国农村党员干部现代远程教育试点提供音像教材800余小时。

　　4．加强了队伍建设，形成了高水平的专兼职教师队伍。

　　——2005年底，全国电大专任教师4.5万人(高级职称1.6万人，占35.6%；中级职称1.9万人，占42.2%)。在学历层次上，中央电大和省级电大中研究生以上学历的专任教师分别占46.9%和31.8%。

　　——2005年，全国电大聘请校外教师3.66万人，其中高级职称1.31万人，中级职称1.85万人，分别占总数的35.7%和50.6%。其中，1300多位知名学者、教授担任中央电大课程主讲教师和教材主编。

　　5．探索了面向在职成人的培养方式、方法和途径，初步形成了现代远程开放教育条件下的人才培养模式基本框架。

　　开放教育推动电大在办学理念、教育思想和观念、教学内容和课程体系、教学管理模式、教学手段和方法等方面发生了深刻变化。

　　——进一步明确了四个面向的办学方针和服务于学习型社会建设的办学理念；

　　——实现了从阶段性学校教育向终身教育观念的转变，从传统校园式教育向现代远程开放教育观念的转变，从以教师和课堂为中心向以学生和学习为中心的教育观念的转变；

　　——建设了适应成人在职学习的教学内容和课程体系；

　　——构建了学导结合教学模式和系统运作教学管理模式；

　　——建立了“天地网结合，三级平台互动”的传输系统和应用环境；

　　——建立和完善了贯穿教学全过程的学习支持服务系统和适应远程开放教育的质量保证体系，形成了以适应经济和社会发展现实需要为目标，以适合从业人员学习需求的专业和课程为内容，以整合优化的学习资源为基础，以天网、地网、人网合一的学习环境为支撑，以学习者自主学习为主要方式，以严格而有弹性的过程管理为保障，培养留得住、用得上的应用性高级专门人才的中央电大开放式人才培养模式的基本框架。

　　6．初步形成了以“五统一”为核心、“五要素”为重点的开放教育教学质量保证体系。

　　试点以来，始终把教学质量视为电大教育的“生命线”，按照国家规定的高等应用性人才培养目标，坚持教学管理“五统一”制度，提出了以多种媒体教学资源建设、教学过程控制、学习支持服务、教学管理、系统运作五要素为重点的质量保证体系，并在实践中不断完善。

　　——建立健全教学管理制度，在教学资源建设、教学过程监控、招生及学籍管理、考核评价等方面，初步形成了适应开放教育需要的教学、教务管理制度体系。

　　——规范教学点和考点的设置，实行动态管理，加强教学过程监控，尤其是关键环节的落实，建立完善检查结果的反馈、通报制度和教学督导制度，并成立了教学督导机构。

　　7．搭建了教育教学研究平台，远程教育研究取得实质性进展。

　　——至2005年底有450个科研课题结题并通过验收。中央电大及44所省级电大获省部级各类教学和科研成果奖129项，直接参与获奖成果研究工作的人员有1600余人。在第五届国家级高等教育教学成果奖的评选中，电大获二等奖3项，中央电大7个项目分获2005年北京市高等教育教学成果一、二等奖。

　　——中央电大、省级电大及大多数地(市)级电大均设有远程教育专门研究机构，全国电大专职研究人员逾千人，其中高级职称约占35%。一个国内规模最大、应用研究最为活跃的现代远程教育研究团队正在形成，在推进远程教育的理论研究和实践探索等方面发挥了重要作用。

　　——电大通过各类学会、协会、研究会、大教研室、研究中心组等协作组织和团体开展多种类型的学术交流活动。全国电大两年召开一次科研工作会。全国高校远程教育协会的秘书处设在中央电大，许多省的成人教育协会秘书处设在省级电大。中央电大还举办了多次中国远程教育学术会议。这些学术活动都引起了国内外远程教育专家、学者的关注和积极参与。

　　——中央电大和地方电大通过创办各类远程教育学术期刊，共同搭建学术研究平台。全国电大主办远程教育专业期刊5种，学报32种。中央电大主办的《中国远程教育》杂志，连续被评为中国教育类核心期刊，成为新闻出版署中国期刊方阵双效期刊，入选中文社会科学引文索引(CSSCI)。中央电大出版远程教育研究专著及译著90余部。

　　(二)非学历教育培训发展迅速，教育服务功能不断拓展

　　1．非学历教育培训稳步推进，服务面向和方式更加多样。

　　——与部委、行业、企业组织开展资格证书及岗位证书培训、新法律法规培训、创业设计培训、职工素质培训等非学历培训。2003—2005年，全国电大继续教育培训总量582万人次，超过同期全国普通高校非学历培训量的总和。

　　——为社会提供了大规模、规范化的考试服务。与中国保监会合作，组织保险代理人考试，参考人数339.9万人次。与证监会合作，组织证券从业人员资格考试，参考人数53.5万人次。与用友公司开展了“ERPI级证”项目考试。与劳动和社会保障部合作，组织了通用管理能力认证考试。

　　——2004年启动国家现代远程教育资源库建设。已汇集全国电大、普通高校、行业部委以及国外高校优质教学资源4.3万件。分布式资源库系统已在26个省、16个地市电大试用。

　　2．公共服务体系建设初见成效，服务能力和水平稳步提高。

　　——中央电大现代远程教育公共服务体系建立奥鹏学习中心888个，与21所试点高校建立合作关系，为90个专业的7万余名学生提供学习支持服务。

　　——承担了湖南大学网络学院100余万人次的课程考试服务。

　　——承担了全国试点高校网络教育8门公共基础课74.9万人次的统一考试考务工作。

　　(三)综合办学能力显著提升，为深化改革和进一步发展奠定了基础

　　1．广播电视大学整体办学实力明显增强。

　　——“十五”期间，全国电大高等教育毕业生累计227.7万人，占全国高等教育毕业生总数(1000万人)的22.8%。2005年全国电大高等学历教育在校生266.0万人，比2000年增加171.0万人，占全国高等教育在校生总数(2300万人)的11.6%，为我国高等教育毛入学率(21%)贡献了2.4个百分点。

　　——中央电大共开设75种统设专业，其中统设成招专业15种，地方电大在中央电大统设专业基础上共派生500多种专业(方向)。全国电大教职工总数由2000年的6.0万人增加到2005年底的8.1万人，其中专任教师4.5万人、专职教学管理人员1.6万人、各类专业技术人员0.9万人、专职科研人员0.1万人。

　　——2005年全国电大学校固定资产209.4亿元，是2000年底75.9亿元的2.7倍。

　　——整合和利用优质社会资源的能力和途径得到进一步拓展，推动了与国内外的合作与交流，提升了办学能力。与北京大学、清华大学、天津大学等18所普通高校和人事部、劳动部、建设部、中国人民银行等11个部委(行业)合作，开设专业和课程以及开展非学历培训。与TCL企业集团合作成立电大在线公司，开发远程教学平台，为电大开放教育提供技术支持。

　　——积极参与远程教育国际组织活动，并在国际远程教育组织中担任重要角色，国际地位和形象不断提升。中央电大是国际远程教育协会(ICDE)常务理事单位，2004年当选为亚洲开放大学协会(AAOU)主席单位。与美、英等国家的高校和远程教育机构合作，广泛开展人员交流和培训活动。与英国文化委员会合作，开通“英语通”网站，面向社会公众免费提供英语学习多媒体平台。对外汉语教学工作取得积极进展。

　　2．电大教育的办学特色和优势得到进一步强化。

　　——电大作为国家最重要的教育资源之一，在大众化教育中发挥了不可替代的作用。电大教育作为国家教育改革的重要实验，为中国教育改革与发展创造了许多成功经验。

　　——电大完整的、遍及全国城乡的教学和教学管理网络系统，采用统筹规划、分级管理、分工协作的运作机制，始终强调声誉和质量是电大的生命线，成为多快好省培养人才的重要途径。

　　——进一步强化了面向职业人的教育定位。强化了面向基层、面向行业、面向农村、面向边远和民族地区培养人才的办学方针，将优质教育资源送到教育欠发达地区和教育不利人群，为基层从业人员、农民、少数民族以及部队士官和残疾人等群体提供便捷的教育服务。

　　——坚持办学的开放性和灵活性。增强服务的针对性，秉持开放教育的办学理念，多层次、多规格、多功能、多种形式办学，学历教育和非学历培训相结合，为各类社会成员提供终身学习的机会和条件。

　　——坚持教学和管理手段现代化。跟踪信息技术的发展，不断推进电大教育信息化进程，注重提高信息技术和教育技术应用能力和水平。

　　二、“十一五”期间的发展思路和主要目标

　　(一)机遇和挑战

　　进入“十一五”，在国家教育改革与发展进程中，电大教育面临难得的发展机遇。

　　——构建终身学习体系，建设学习型社会的要求提供了新的机遇。老龄化社会到来以及老年教育、社区教育给电大提供了广阔的发展空间。

　　——工业化进程和城镇化进程，和谐社会的建设，使城乡居民和社会机构对教育提出了更高的需求。

　　——八年开放教育推动了电大教育深层次改革，得到社会认可，电大教育进入一个新的发展阶段。

　　在面临发展机遇的同时，电大教育也面临严峻的挑战。

　　——来自学历教育市场的挑战。随着教育体制改革的深入和高等教育大众化进程的加快，普通高等学校教学改革深入进行，面向岗位的应用型人才的培养力度加大；高等职业教育布局调整，不断向下延伸；随着国家对远程教育试点规范管理力度的加大，高校网络教育利用高校教学资源和改革成果，正在形成良性的规模发展。普通高校和普通高校网络教育以强劲的态势，参与到教育市场的竞争中来。

　　——来自非学历教育机构的挑战。继续教育得到了国家的大力扶持，非学历教育培训已成为日益活跃的教育竞争市场。在政策的引导下，培训机构特别是民营机构对市场的定位能力、竞争能力与日俱增，在对市场的准确把握、社会需求的快速响应、项目开发与品牌建设等方面拥有一定的竞争潜力和优势，成为电大拓展非学历教育市场的一支强有力的竞争力量。

　　——来自电大自身的挑战。在国家整个教育体制改革进程中，电大系统的一些深层次矛盾和问题逐渐显露出来，特别是电大系统的有机联系出现了弱化的趋势，影响了电大系统功能的正常发挥。个别地方电大在办学指导思想上出现偏差，对规范管理和教学质量重视不够。

　　(二)指导思想

　　以科学发展观为指导，着眼于国家构建社会主义和谐社会和建设学习型社会的全局，主动适应社会教育需求和社会成员终身学习需求，按照建设现代远程教育开放大学的总目标，坚持面向基层、面向行业、面向农村、面向边远和民族地区办学的方向，充分利用信息技术和教育技术手段，推进教育创新，深化教学改革，发挥系统整体办学优势，有效整合社会教育资源，坚持“扩大开放、保证质量、强化特色、打造品牌”的发展方针，为促进教育公平、构建国家终身教育体系做出应有的贡献。

　　(三)发展思路

　　发展总体思路是：理念引导、定位先行、固本培元、度势发展。

　　——对社会倡导“学习是稳定工作的保障、学习是把握自身命运的基石、学习是现代公民的生活方式”的理念。在电大内部，倡导“声誉和质量是电大的生命线；优质服务是电大的立校根基；强化开放与系统建设是电大的未来；系统高效运行是电大的保障”的理念。

　　——电大的机构定位是政府举办的新型高等学校。电大的社会定位是全民终身学习的支柱，学习型社会的平台。电大的办学定位是学历与非学历并重、办学与服务并举。电大的人才培养定位是职业人的教育、应用性人才的培养。

　　——做好学历和非学历教育，搞好远程教育公共支持服务。做强做大电大开放教育，培育电大教育和服务市场。结合建设和谐社会和学习型社会的需要，深入开展现代远程教育条件下职业人教育与培养的模式探索，全面推进电大教育改革与发展，建设国家现代远程教育开放大学，成为国家终身教育体系的主体。

　　——认真研究我国高等教育发展的形势和电大教育面临的发展机遇与挑战，与时俱进，锐意进取，积极争取各级党委、政府和教育行政部门以及社会各界对电大教育的关心、理解和支持，为电大教育创造更加广阔的发展空间。

　　(四)主要目标

　　1．发展总体目标

　　——电大系统建设成为具有国内一流的远程教育基础设施、一流的远程教学资源、一流的远程学习支持服务、一流的远程教育研究水平、一流的远程教育队伍的现代远程教育教学系统，综合办学实力居于世界远程教育开放大学前列。

　　——中央电大作为教育部直属的高等学校，建设成为现代远程教育开放大学和国家远程教育中心；省级电大作为省(自治区、直辖市)属高等学校，按照当地教育发展规划，建设成为当地的远程教育中心；地、县级电大建设成为当地的远程教育基地和社区教育中心。

　　2．具体目标

　　——开放教育年均注册学生50万人左右，其中本科(专科起点) 20万人、专科30万人。中等职业教育年招生规模20万人。建设40个本科专业(其中30个专科起点本科专业，10个高中起点本科专业)，100个高专高职类专业，10个中专专业。其中确定10个本、专科重点专业，形成5个特色专业，探索联合学位制度。

　　——非学历培训年均350万人次以上。

　　——建成开放教育1000门课程的多种媒体教学资源。建成非学历培训项目(课程)教学资源1000种。

　　——中央电大专任教师达到240人，其中具有高级专业技术职务的占70%(正高级20%)，45岁以下具有硕士以上学位的占85%以上。培养20名左右专业学科建设带头人，20名左右国内有影响的远程教育教学专家，50名左右在电大系统有较大影响的中青年骨干教师。

　　——远程教育公共服务体系在各地设立2000个学习中心(其中示范性学习中心50个)。国家现代远程教育资源库收录国内外优质教育资源100万件以上。

　　——建设覆盖全国的、具有国内先进水平的信息化校园。建成中央电大联通省级电大的虚拟专网和远程接待系统。构建面向学生和家庭的卫星电视课程播出系统。整合教学和教学管理的各种应用系统，实现各系统间的数据互联互通。为学生提供基于移动代理的个性化学习服务。

　　三、主要措施

　　(一)实施六项工程

　　1．电大系统建设推进工程

　　——由教育部制定有关广播电视大学的规章， 明确各级电大的定位、职责分工和主要任务、各级电大的管理体制、职能和设置标准以及人员编制、经费投入等，强化中央电大对省、地、县电大引领和支持服务的功能。

　　——改革系统管理模式，进一步增强电大系统的凝聚力和核心竞争力。由教育部制定关于推进开放教育的若干意见，增强中央电大对电大系统开放教育的调控力度。通过评选、表彰等措施，推广地方电大教育、教学工作的先进经验和做法。对县级电大的建设进行统筹规划，提高县级电大开展现代远程教育的综合能力。继续实施县级电大援助计划。加大对西部地区电大的支持力度，逐步增强西部地区电大及基层电大综合办学实力。组织和协调东部、中部地区和西部地区电大开展多种形式的对口援助、交流与合作。

　　——以系统完整性为前提，加强系统互动。建立联络通畅、反应快捷、办事高效的应急处理体系。成立中央电大校务委员会。成立电大改革发展咨询委员会，对电大系统办学过程中的热点问题进行咨询和研究。

　　——以开放理念为先导，扩大合作办学范围。整合各级电大优质师资和教学资源并实现共享。扩大与行业、部委合作办学，充分利用其教育培训机构及实践教学基地，建立若干行业、系统学院，为建设学习型行业、系统服务。中央电大和省级电大共建示范性、实验性学习中心及中央电大学院。与国内外企业合作，引进资金、技术和产业运作机制。

　　——以政府支持为保障，促进电大持续稳定发展。加强与各级党委、政府和教育行政部门的联系，积极争取政策、资金和项目。对于地方电大在教育管理体制改革中出现的问题，认真进行立项调研并及时向相关部门提出建议。

　　——以增强活力为核心，推进内部管理改革。调整机构设置，优化工作流程，提高工作效果。建立健全全员岗位聘任制，建立教师工作量制度，完善绩效考核制度，进一步推进分配制度改革，建立有效的激励机制。将内设的教学部组建为学院，推进学科及专业建设。进一步理顺部门职责，建立和完善教学运行机制。

　　2．课程平台搭建工程

　　——以课程开放和完全学分制改革为切入点，搭建适应社会经济发展，满足学习者自我设计和终身学习需要的模块化、多层次、多通道的立体化课程平台。

　　——课程平台提供中专、大专、本科及研究生等多层次的学历教育课程和岗位培训、职业资格证书教育等多种类型的非学历教育课程(项目)，供学习者自主选择，实现不同学习层次间有机衔接和学历教育与非学历教育沟通，不断满足学习者多样化的学习需求和潜在的学习需要。

　　——改变传统的刚性专业教学计划模式，建立体现开放教育完全学分制和自主选课特点的专业规则，以使学习者有更多的课程选择空间和学习途径达到自我设定的学习目标。

　　——通过课程平台建设，构建主动适应社会经济和电大发展需要，多学科并举、本科与专科并重、专业教育与证书教育互补，结构优化、协调发展的学科专业和证书体系。打造具有远程教育特点和较强市场竞争力的优势学科和特色专业。

　　——制定课程建设规范，完善课程建设规程与流程，强化课程评价标准。坚持名师名课原则，充分利用社会优质教育资源，建设精品课程，同时按照学科专业、课程特点、办学类型及媒体种类，形成优质课程及多种媒体教学资源系列。

　　——新建200门课程，改造、整合200门课程，引进100门课程。建设100门网络课程、200个多媒体课件。开发、完善一系列与各专业配套的实践教学软件及多种媒体教学资源。到2010年，中央电大课程资源库中的课程门数达1500门，其中通识课程100门，优质课程500门，国家和省部级精品课程50门。

　　——通过严格的认证、评价，引入竞争机制和贡献机制，共同建设中央电大课程平台，推进电大系统专业、课程、师资的共建共享和分类指导与管理。

　　——完善课程注册和学分管理制度，建立适应学生自主学习的双向互动机制。推进学制改革与学期改革，加快“随时接受学生注册入学和进行课程注册学习”专项试点研究与实践。同时，通过开展“一村一名大学生计划”、教师教育、信息技术、通识课程等试点，为全面建设和完善课程平台积累经验。

　　——立足于巩固评估成果，着眼于开放教育发展需要，进行针对性实验和重点攻关，培植典型，形成示范，推广应用。加强中央电大学习中心和教学实验基地建设，强化其实验性和示范性作用。

　　3．教学质量保证和学习支持服务强化工程

　　——围绕质量保证“五要素”，突出教学管理的严格、规范以及教与学双向作用的及时、有效，完善具有电大开放教育特点的教学质量保证体系。

　　——按照全面质量管理的理念，制定并完善教学资源建设、教学过程管理、学习支持服务、技术支持保障等方面的质量评价标准和规范。

　　——加强教学全过程的管理与监控。研究落实开放教育扩大开放、向下延伸的质量保证措施。强化诚信教育，实行考风、考纪责任承诺制。

　　——完善教学检查、督导和评估制度。常规检查与专项检查、网上检查与网下检查、全面检查和个别抽查相结合，形成教学质量保证闭环系统。完善教学检查评价指标，规范教学检查的工作流程，切实保证巡教、巡考、抽查、抽考质量。强化教学督导的作用，严格执行年报年检制度。定期或不定期进行各类教学评估，每三年开展一轮课程评估、每五年开展一轮专业评估。

　　——建立和健全学生及教师广泛参与的教学评价反馈与教学过程管理机制。拓宽和疏通信息反馈渠道，重视评价反馈数据的分析、利用，并将评价结果作为对干部、教师考核的基本依据之一。开展毕业生追踪调查，及时评价和反馈人才培养质量。

　　——以提高形成性考核和终结性考试一体化设计水平及命题质量为重点，推进考核内容、考核方式和考核手段的改革。深化基于网络的课程考核改革，形成符合成人在职学习和远程开放教育特点的学习测评体系。

　　——加强系统协作，共同做好学习支持服务工作。制定学习支持服务标准和质量评价体系，规范学习支持服务行为，提高服务水平。

　　——加强教学过程中学习支持的针对性设计，强化教学过程设计方案的落实与反馈，加强学习过程的管理与跟踪，突出对学生的导学与助学服务，拓展学生心理咨询、毕业后继续教育等外延服务。

　　——建立主动服务和高效服务的制度和机制，提高主动服务意识、高效服务能力和教学支持服务水平。重视学生权益保护，建立学生申诉、投诉处置制度，通过互联互通的广播电视大学远程接待系统等多种方式和渠道，及时、有效地解决学生在学习过程中反映的相关问题。

　　4．社会化公共服务体系推进工程

　　——根据国家教育体制改革和建设学习型社会的发展方向，开展电大系统社会化公共服务的发展战略研究。

　　——推进学习中心标准化和规范化建设。建立符合ISO9000质量管理标准的服务模式、管理体系和学习中心连锁运营的市场机制，达到运作和服务的高质量、高效率、规范化、标准化和低成本。

　　——坚持“统筹规划、合理布局、分类指导、稳步推进”的原则，积极、稳妥地推进学习中心建设。根据社会需求和生源市场状况，将合作高校数量增加到50个左右，为学历教育服务的学生规模达到50万人，非学历教育服务规模达到150万人次。

　　 ——组织实施教育部“数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”教学改革项目的研究和实施。建设20个左右示范性数字化学习中心。通过典型应用示范，研究并提出数字化学习港的总体框架；探索数字化学习港公共服务与管理模式、运行机制、质量保障和监控机制的典型实践模型。

　　——组织实施科技部“数字教育公共服务示范工程”项目。引入企业管理理念和市场运行机制，采用创新的商业运营模式，形成广泛的第三方服务，探索新型电子商务模式、数字内容交互模式、数字教育与学习方式、社区服务等多种服务与管理模式。

　　——组织和推动项目参与单位研制数字教育资源集成与共享、知识处理与服务、公共服务平台接入与运营和质量监管四项关键技术，集成新一代数字教育公共服务平台。实现20TB数字教育资源的整合、管理、存储、传输、使用，面向众多资源提供方和200万规模的学习者，实施各种基于网络的教学、管理和服务活动，并承载100万以上用户的同时访问。

　　——继续做好为全国网络教育部分基础课统一考试考务工作，拓展社会考试等多种类型的教育服务。

　　5．队伍素质提升工程

　　——制订全国电大专业教师队伍建设规划，加强教师培养和交流。以整合全国电大系统的优秀教师为主体，并适当引进知名专家作为学科带头人，建设高水平的电大系统专任教师队伍。

　　——制定并落实中央电大教学、管理、研究、技术队伍建设规划和相应的管理办法。通过公开招聘、竞争上岗等方式积极引进和选拔人才，采用特殊政策聘用优秀人才。

　　——提高学历层次，鼓励在职攻读研究生学位或进修研究生课程。到2010年，45岁以下专任教师具有硕士以上学位的占85%以上。开展教学和学术交流活动，提高教师的教学水平和科研能力。鼓励和支持教师向“双师型”发展。

　　——优化教师队伍的职称及年龄结构，形成合理的学科及专业建设梯队。逐步建立重实绩、重贡献、向骨干教师和重点岗位倾斜的分配制度和激励机制。

　　——建立和完善兼职教师聘用、管理和考核制度，有效管理和使用好兼职教师。充分发挥客座教授和讲座教授的学科指导作用。

　　——加大培养、培训力度。实施中青年骨干教师、学科专业建设带头人和远程教育教学及管理专家的培养计划。实施中央电大学者奖励计划。完善与地方电大和其他远程教育院校定期互派访问学者制度。建立定期交流挂职和轮岗制度。重视继续教育及岗位培训，实行全员持证上岗制度。

　　——制定学科研究规划，创新科研团队组织方式，建立开放的学科研究平台。建立健全学科指导委员会，组织制定学科建设规划。鼓励和支持教职工承担国家、部委和学校相关重大科研项目研究。办好学术刊物，搭建远程教育学术交流平台。

　　——依托中国高等教育学会、中国成人教育协会和中国教育技术协会等学术平台，发挥高校远程教育专业委员会的学术组织功能，积极开展远程教育学术交流。

　　6．信息化校园建设工程

　　——制定并实施广播电视大学信息化建设规划，推进广播电视大学信息化建设进程，形成覆盖全国的信息化大校园。完善“天网地网结合，三级平台互动”的网络教学环境，进一步加强与远程教学模式、管理模式相适应的信息化设施建设，构建适合学生开展个别化自主学习的学习环境。

　　——与全国信息技术标准化技术委员会教育技术分技术委员会(CELTSC)合作，推动现代远程教育技术国家标准的制定和推广应用工作。

　　——推进网络升级改造和虚拟专网建设。进一步升级、改造和优化各级电大的计算机校园网、扩展网络出口带宽。中央电大与中国教育和科研计算机网及公网的出口连接均达到千兆。建设电大虚拟专网。

　　——建立一站式服务系统。整合三级教学平台和教务管理系统、开放电子公务系统及其他应用系统，构建面向学生、教师和教学管理人员的一站式服务系统和统一的门户访问网站。

　　——加快远程接待中心、点播中心、教研中心、实验中心的建设。在省级电大建立区域性远程接待中心，并通过虚拟专网与中央电大远程接待中心系统互联互通，形成面向学生统一服务的远程接待中心系统。

　　——建设数字电视资源数据库。结合国家实施数字电视改造计划，建设适应电大教学播出需要的数字电视资源数据库，并满足电视资源的存储、检索等需要。

　　——建设国家现代远程教育资源库，收录国内外优质教育资源100万件以上。完善相应的功能，强化资源库对教学平台的支撑功能。在电大系统、普通高校及其他远程教育机构推广应用分布式资源库系统1000家以上。

　　——充分利用各级电大图书馆资源和远程教育资源库资源，建设全国统一的分布式数字图书馆和资源共享服务系统。

　　(二)推展六项计划

　　1．证书教育推进计划

　　——通过引进、共建、自建等多种方式，建设系列化的证书教育资源，形成与学历教育互补的证书教育体系。

　　——通过学分当量替换、双证书教育、在岗可测性成果认证等多种途径，进一步加强学历与证书教育的结合，探索学历教育和非学历教育沟通的模式。

　　——配合职业资格证书制度和劳动准入制度的实施，积极开展多种岗位培训项目，为在岗人员知识和技术更新、劳动力岗位转移、再就业等提供教育培训服务，年培训规模达到200万人次。

　　——加强与行业、企业的合作，参与学习型行业和学习型企业的建设，共同开发适应从业人员岗位职业需求的证书教育项目。重点抓好首都职工素质教育工程等一批重点项目的开发和全国推广工作。

　　——开发利用电大优质课程资源，建立相应的认证标准和体系，培育中央电大证书教育品牌。

　　——建成“职业教育培训网”，为电大系统的双证教育提供资源支撑服务。整合劳动部职业资格培训与认证服务，建设基于远程教育模式的职业教育培训平台。建成“中央电大教师教育网”，为教师职后培训提供资源支撑服务。

　　2．特定人群教育发展计划

　　——稳步扩大教育部“一村一名大学生计划”试点范围。适时推出新课程、新专业，进一步完善“一村一名大学生计划”课程平台。设立“一村一名大学生计划”奖励基金，奖励品学兼优的农村贫困学生。

　　——坚持办好中国燎原广播电视学校。加强以现代农业技术和职业技能培训为主要内容的教学资源建设工作，在保证电视台节目播出的同时，整合利用资源，为“农村党员干部现代远程教育工程”提供服务。

　　——积极开展农村中小学教师远程教育。面向农村边远地区中小学教师实施本、专科学历教育和非学历培训。中央电大开放教育专业每年接受20万名以上中小学教师注册学习。根据农村中小学教师的实际需求和学习特点，建设一批远程教师教育特色专业和课程。非学历培训根据基础教育改革的需要和国家教师教育培训规划要求，主要开展面向农村中小学教师及校长的全员培训项目，重点是新课程培训和配合教育部农村中小学现代远程教育工程实施的教育技术应用培训。

　　——积极参与全国教师教育网络联盟的工作，与师范大学及其他教师教育机构合作，共建共享优质教育资源。要为“教师网联”提供远程教师教育优质公共课程资源，重点建设适宜于农村中小学教师远程学习的课程资源，尤其是卫星电视课程。发挥电大系统的优势，为全国教师教育网络联盟的远程教师教育和参加学习的中小学教师提供教学支持服务。

　　——积极开展部队士官远程教育。配合《全军2006年—2010年在职科学文化教育规划》的实施，按照部队人才的需求及士官自身发展的需要，加强与部队院校的合作，加快建设一批适应部队实际需要、具有部队特色的专业及课程，逐步形成适应部队需要的专业结构、课程体系和教学资源，并将学历教育和岗位培训、职业资格证书教育等非学历教育结合起来。依托部队的信息化设施，搭建天网、地网和军网有机结合的“绿色通道”，把优质教学资源送到军营。

　　——积极开展残疾人远程教育。针对残疾人学习、就业的实际需要，与中国残联合作，充分利用现代信息技术和教育技术手段，面向全国残疾人开展高等专科、本科学历教育，以及岗位培训、实用技术培训等非学历教育，为残疾人提供更多的接受高等教育及职业培训的机会，满足残疾人日益增长的学习需要，为提高残疾人平等、充分参与社会的能力，开辟一个新的途径。积极探索残疾人远程教育人才培养模式及教学模式、管理模式，在专业和课程设置、资源建设、学习支持服务等方面逐步形成残疾人远程教育特色。

　　——利用电大开放教育资源，支持少数民族教育，促进民族团结、民族进步。通过与普通高校及地方电大合作共建，为少数民族双语教学提供专业及课程资源，探索适应少数民族教育特点的人才培养模式。搞好维汉双语教学专业建设。发动电大系统力量，并积极争取系统外的支持，办好中央电大西藏学院。

　　——实施特定人群教育发展专项援助计划。

　　3．中等职业教育发展改革计划

　　——进一步贯彻落实教育部关于大力发展中等职业教育和《教育部办公厅关于进一步做好广播电视大学系统中等职业教育工作的通知》精神，加大投入，加强广播电视大学系统中等职业教育机构的基础能力建设。进一步健全各级广播电视大学中等职业教育机构的设置，充分发挥系统办学优势，强化远程职业教育特色。

　　——结合“中央电大人才培养模式改革和开放教育试点”的实践，继续深化中等职业教育教学改革，积极开展半工半读试点工作，努力探索并初步构建具有远程职业教育特色的工学结合、校企合作的人才培养模式。

　　——坚持以服务为宗旨，以就业为导向，积极面向广大初中毕业生、城镇失业人员、农村转移劳动力和城乡在职职工开展各种形式的职业技能培训和职业培训，努力促进职业教育向广大农村、西部和边远地区延伸，多种形式满足人民群众多样化的学习需求。

　　4．对外合作与交流计划

　　——以联合办学、资源共享为重点，与国(境)外品牌教育机构开展多方面合作，引进电大当前和今后发展亟需的优质课程资源和教材。按照国际惯例与标准，向国(境)外教育机构输出具有电大特色的教学资源与课程。

　　——积极开展远程教育学科研究等方面的对外学术交流和人员互访。

　　——建立相对完整的对外汉语教学体系，以多种媒体教学资源建设、推广与应用为主，同时开展师资培训、短期汉语培训等业务。积极进行汉语国际推广工作，做好密西根州立大学孔子学院资源建设工作，完成20门初中、高中和成人网络课程建设；将合作模式、教学资源向全球推广，申请设立网上孔子学院。继续做好美国SCOLA卫星电视网全中文教学频道工作。

　　——积极参与国际远程教育协会（ICDE）、亚洲开放大学协会(AAOU)等国际远程教育组织的学术活动并在其中发挥重要作用，扩大电大在国际远程教育界的影响，提升电大在国际远程教育领域的地位。

　　5．社区教育推展计划

　　——从电大定位和发展战略角度，设计和规划电大社区教育，明确广播电视大学在社区教育中所应承担的任务。

　　——争取教育部和有关部委的政策支持和业务指导，积极参与教育部社区教育实验示范区的试点工作及社区教育标准和规范的制定工作。积极参与基层社区教育中心的能力建设工作。

　　——建立相应组织机构，确保电大社区教育有序推进。成立中央电大社区教育咨询委员会等机构，为开展社区教育提供决策支持和业务指导。

　　——发挥电大系统办学的优势，积极推动电大系统全面进入社区教育，依托电大建立各级社区培训学院(或教育中心)，探索电大社区教育的教学模式、管理模式及运行机制。

　　6．电大文化建设计划

　　——开展全系统教职员工专题讨论，深入研究远程开放大学的文化特征和构成要素，共同制定并实施电大文化建设方案。

　　——贴近社会平民，通过多种途径，加大宣传工作力度。对电大系统形象进行整体设计，形成统一的包装品牌，树立电大的统一社会形象。运用好网络、广播电视、刊物等有效载体弘扬电大文化，宣传电大精神。

　　——系统总结电大教育改革与发展实践，概括凝炼电大文化精髓，丰富电大文化内涵。

　　——以社会主义和谐社会建设为指导，倡导开放、自主、勤奋、诚信精神，建立优良的校风、教风、学风，建设和谐电大。

　　——改革完善规章制度，形成以人为本、严格规范的制度体系，创建有电大远程开放教育特色的制度文化。

　　——充分发挥工会、妇联、团委、学生会等组织的作用，在全国电大系统内开展具有电大特色的系列文化活动，增强系统的凝聚力。

　　——规划建设网上虚拟校园，构建网上电大文化社区和交流平台。在各省级电大校友会的基础上，建立全国电大校友会。