广东省粮食安全保障条例
广东省人大常委会
广东省粮食安全保障条例
（2009年3月31日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为保障粮食安全，满足人民生活需要，维护社会稳定，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内从事粮食生产、经营、储备以及调控、应急等粮食安全保障的活动。
本条例所称粮食安全保障是指保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定。
本条例所称粮食，是指稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮。
粮食的质量安全，按照有关法律、法规的规定执行。
第三条 县级以上人民政府负责本行政区域粮食安全保障工作。
县级以上人民政府粮食行政管理部门主管本行政区域粮食安全保障的行政管理工作。
县级以上人民政府财政、国土、农业、价格、工商、质量监督等行政管理部门按照各自职责，做好粮食安全保障的相关工作。
第四条 县级以上人民政府应当建立、健全粮食安全保障和监督管理责任制。
县级以上人民政府应当制定粮食生产、流通、储备的发展规划，维护统一、开放、竞争、有序的粮食市场。
第五条 对为粮食安全保障做出突出贡献的单位和个人，应当给予奖励。
任何单位和个人都有权对粮食安全保障监督管理工作提出意见和建议，对危害粮食安全保障的行为向有关部门检举、控告。
第二章 生产与经营
第六条 县级以上人民政府应当严格执行耕地保护制度，加强农田基础设施建设，对基本农田依法实行特殊保护，确保粮食生产的播种面积达到省人民政府下达的指标，促进粮食生产稳定发展。
第七条 县级以上人民政府采取发布信息、调控储备和给予种粮者种粮补贴等方式，引导和鼓励粮食生产。可能发生粮食严重紧缺情形时，经省人民政府批准，县级以上人民政府可以依法将当期生产其他经济作物的基本农田用于恢复粮食生产，并组织落实种子、肥料等生产资料。
第八条 县级以上人民政府应当加大对粮食生产、储存、加工的科技投入，鼓励研究和推广应用先进的科学技术，提高粮食产量，提升粮食储存、加工品质。
第九条 县级以上人民政府应当采取多种形式，鼓励社会资金投资建设粮食生产和流通基础设施。
鼓励粮食经营者到外地投资建设粮食生产基地，与粮食产区建立长期粮食产销合作关系，发展粮食产业化经营。
第十条 从事粮食收购、加工、运输、储存、销售的经营者，应当依法向工商行政管理部门办理登记手续。
从事粮食收购的经营者，应当依法申请取得粮食收购资格许可。
第十一条 从事粮食收购、加工、销售的经营者，其粮食库存量应当符合国家和省的有关规定。
第十二条 从事粮食收购、加工、运输、储存、销售的经营者，应当严格执行国家有关粮食价格、质量安全等规定。
第十三条 从事粮食收购、加工、储存、销售的粮食经营者，应当建立粮食经营台账，如实记录粮食的名称、规格、数量、质量、流向、供货商及其联系方式、进货时间等内容。粮食经营者保留粮食经营台账的期限不得少于三年。
第十四条 从事粮食储存的经营者，应当遵守以下规定：
（一）执行国家和省的粮食储存管理制度、标准和技术规范；
（二）对政府委托储存的粮食实行专仓储存、专人保管、专账记载，确保储存粮食数量真实、质量良好、储存安全；
（三）超过国家和省规定正常储存年限的粮食，出库前应当经有资质的粮食质量检验机构进行质量鉴定。
第三章 储备与管理
第十五条 县级以上人民政府实行分级负责的政府粮食储备制度。
政府储备粮的收储、轮换、动用，实行计划管理。县级以上人民政府粮食行政管理部门应当按照有关规定及时下达政府储备粮的收储、轮换、动用计划。
第十六条 根据国务院有关规定和本省粮食市场调控的实际需要，省人民政府核定省和市（不含县级市，下同）人民政府的政府储备粮规模，市人民政府核定县级人民政府的政府储备粮规模。
县级以上人民政府应当按照核定规模，组织落实本级政府的政府储备粮储备，并根据政府储备粮储存年限规定和品质变化情况按时或者定期进行轮换更新。
第十七条 县级以上人民政府的政府储备粮，由本级人民政府直属粮库储存，需要委托其他具备条件的粮食企业承储的，应当通过招标的方式确定。
承储政府储备粮的企业，应当具备下列基本条件：
（一）仓库容量达到国家和省规定的标准；
（二）具有粮食保管、通风、进出仓、虫害防治等仓储设施，并符合国家和省规定的技术规范；
（三）具备符合国家和省规定的粮食质量检测能力和对粮食储存温度、水分、虫害状况等监测条件；
（四）有取得相应资格证书的粮食保管、质量检验、虫害防治等管理技术人员；
（五）经营管理和信誉良好，没有违法违规经营记录。
第十八条 县级以上人民政府的政府储备粮收储和轮换应当由同级粮食行政管理部门会同有关部门采取公开招标、竞价方式进行，招标、竞价底价由同级价格主管部门会同有关部门制定；采取其他方式的，应当报同级人民政府批准。
第十九条 县级以上人民政府的政府储备粮未经本级人民政府批准，任何单位和个人不得动用，但上级人民政府根据粮食市场调控与应急的需要调用下级人民政府储备粮的除外。
有下列情形之一的，可以动用政府储备粮：
（一）本行政区域市场粮食供给明显紧张，或者市场粮食价格出现异常波动；
（二）发生重大自然灾害或者其他突发公共事件，需要动用政府储备粮应急的；
（三）县级以上人民政府认为需要动用政府储备粮的其他情形。
第二十条 需要动用政府储备粮，采取县、市、省逐级动用原则。市、县人民政府需要动用上一级人民政府储备粮的，应当向上一级人民政府申请，经批准后实施。
第二十一条 承储政府储备粮的企业应当健全财务制度，按照规定使用财政资金，保证财务数据真实、准确、完整，并接受政府储备粮所属人民政府财政部门的监督。
第二十二条 承储政府储备粮的企业不得有下列行为：
（一）虚报、瞒报政府储备粮数量的；
（二）在政府储备粮中掺杂使假、以次充好的；
（三）擅自变换政府储备粮品种、变更政府储备粮储存地点的；
（四）违规销售政府储备粮的；
（五）延误轮换、管理不善或者其他原因造成政府储备粮霉坏、变质的；
（六）利用政府储备粮及其贷款资金从事与政府储备粮业务无关的经营活动的；
（七）擅自更改储备粮入库成本的；
（八）以政府储备粮对外担保或者抵偿债务的；
（九）其他对政府储备粮数量、质量和储存安全造成影响的。
第二十三条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当加强对政府储备粮的数量、质量以及收储、轮换、动用的监督检查，确保政府储备粮规模落实、数量真实、质量良好和储存安全。
第二十四条 政府储备粮因不可抗力造成损失的，由所属人民政府按规定予以核销。
第二十五条 县级以上人民政府应当根据社会发展和粮食安全保障的需要，每年安排专项资金用于政府直属储备粮库及其配套设施的建设和维修。
第四章 调控与应急
第二十六条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当会同价格等有关部门对本行政区域粮食市场形势进行监测、分析和预警，及时提出粮食市场调控和应急保障措施，报本级人民政府批准后组织实施。
第二十七条 县级以上人民政府应当采取动用政府储备粮等有效手段调节市场粮食供求。
第二十八条 省人民政府应当根据市场粮食价格波动情况，依法采取价格干预措施，稳定市场粮食价格，保护粮食生产者、经营者、消费者的利益。
第二十九条 县级以上人民政府实行粮食风险基金制度，粮食风险基金列入本级财政预算。
省粮食风险基金规模按照国务院有关规定落实，市、县粮食风险基金规模由上一级人民政府核定。县级以上人民政府应当按照核定的规模落实资金，制定本级政府粮食风险基金管理办法，加强对粮食风险基金的监督管理，防止挤占、截留、挪用。
粮食风险基金按规定用于种粮直接补贴、政府储备粮利息费用开支和轮换差价补贴、粮食政策性挂账核销等。
第三十条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当会同有关部门制定本行政区域的粮食应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府备案。
发生重大自然灾害、突发公共事件或者其他因素引发粮食市场异常波动和供求失衡时，粮食行政管理部门应当及时向本级人民政府报告，按规定提请启动粮食应急预案。
第三十一条 粮食应急预案启动后，所有粮食经营者必须按要求承担应急任务，服从政府的统一安排和调度，保证应急工作的需要。
第三十二条 有关单位和粮食生产、经营者因承担粮食应急任务遭受损失的，下达粮食应急任务的人民政府应当依法给予补偿。
第三十三条 县级以上人民政府应当建立低收入群体和受灾居（村）民粮食供应救济制度，保障其基本的粮食需要。
第五章 法律责任
第三十四条 县级以上人民政府未按照本条例规定落实粮食安全保障责任，有下列情形之一的，由上级人民政府通报批评，对政府主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未采取措施保护基本农田，致使粮食播种面积未达到当年省人民政府下达的指标的；
（二）粮食储备和粮食风险基金未达到上级人民政府核定规模的；
（三）挤占、截留、挪用粮食风险基金的；
（四）出现粮食紧急情况时没有及时采取有效措施，造成粮食价格异常波动、粮食抢购等社会不稳定事件的；
（五）未按照规定核销因不可抗力造成的政府储备粮损失超过半年以上，给承储政府储备粮的企业增加经济负担的；
（六）玩忽职守、滥用职权等渎职行为的。
第三十五条 县级以上人民政府粮食行政管理部门或者其他有关部门及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门视情节轻重，责令改正，通报批评，并对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照本条例规定履行监督检查职责，对违法行为不及时制止和处理的；
（二）委托不具备条件的企业承储政府储备粮的；
（三）未按照规定及时下达政府储备粮收储计划，造成政府粮食储备规模不落实的；
（四）未按照规定及时下达政府储备粮轮换计划，造成政府储备粮霉坏、变质的；
（五）未按照规定及时落实粮食市场调控措施或者粮食价格干预措施，造成粮食市场和社会不稳定的；
（六）挤占、截留、挪用粮食风险基金的；
（七）玩忽职守、滥用职权等渎职行为的。
第三十六条 承储政府储备粮的企业违反本条例第二十一条规定，未健全财务制度，或者未按照规定使用财政资金的，由政府储备粮所属人民政府财政部门责令其限期改正；有违法所得的，依法予以没收，并处以五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 承储政府储备粮的企业违反本条例第二十二条规定的，由政府储备粮所属人民政府粮食行政管理部门责令其限期改正；有违法所得的，依法予以没收。对违规销售政府储备粮的，视情节轻重并处以出库粮食价值一倍以上五倍以下的罚款。对其他违法行为，并处以五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 粮食经营者违反本条例第三十一条规定，无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务，情节较轻的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门给予警告并责令改正；情节严重的，可以并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十九条 本条例自2009年7月1日起施行。
浅谈司法和谐
张基奎
论文提要：法院文化建设是一项系统工程，而司法和谐是社会主义法治理念指导下建设法院文化的重要目标。司法和谐理念的提出，既有传统的继承性，又有现代的创新性。司法和谐，是坚持法治为前提的和谐，和谐是对法院审判活动的精神指引坐标和社会评价标准。正确处理法律制度与和谐理念之间的关系，是落实司法和谐的关键，“坚持法治，则和谐生；抛弃法治，则和谐亡。”在具体审判领域，实现司法和谐有不同要求，而加强法官综合素质培训、完善诉调对接机制等无疑是共同的路径。
主 题 词：司法和谐 法治理念 法院文化
最高人民法院院长肖扬在第七次全国民事审判工作会议上，首次提出“司法和谐” 理念，并要求全国各级人民法院努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。司法和谐是构建和谐社会这一伟大系统工程中的重要组成部分。作为一种法律理念的提出，司法和谐有深刻的社会背景，也有深远的社会意义。本文重点探讨的是，司法和谐的内涵所在以及如何实现司法的和谐。
一、和谐理念的传统性和现代性
和谐文化是我国传统文化的重要内容，我国古典哲学的主要派别都表达了对“和”的推崇和向往。孔子将“和而不同”作为理想人格的标准，孟子强调“天时不如地利，地利不如人和”（《庄子•齐物论》），从个群关系、人我关系的角度，追求人与人之间的和谐，并提出一系列旨在实现人际与社会和谐的道德原则以及建设大同社会的远景理想。道家的核心思想是“道”，而“道”的重要特征即是“和”，从主客关系、物我关系的角度，追求人与自然的和谐，重视顺应自然、遵循自然规律，与自然和谐相处，以达到“天地与我并生，而万物与我为一”（《庄子•齐物论》）的境界。老子提出：“万物负阴而抱阳，冲气以为和”（《道德经》），庄子则提出：“与人和者，谓之人乐；与天和者，谓之天乐。”（《庄子•内篇》）宋明理学对古典和谐思想予以辩证综合，或从物我和谐推及人我和谐，或从人我和谐推及物我和谐，同时十分看重人与自然的和谐，认为这是全部人生和谐的现实基础，是人生修养的终极目标与境界。
可以看出，和谐是我国古代哲学对人与人、人与自然关系的理想化描述和向往，甚至把和谐作为社会关系的本质来看待。我国古代是典型的农业社会，社会资源的流动相对滞后，“熟人社会” 是主要特征。熟人社会对利益纷争的解决有独特的要求，除了案件本身的是非外，还需要考虑许多案外的因素。这些因素不是审判机构强加的非理性因素，而是对当事人长远利益的更加周全的平衡。这必然在我国古代的司法领域得到体现，民事纠纷多数在乡里组织或家族内部解决，而那些诉讼到官府的民事案件往往是因为当事人之间比较大的分歧或者其中某个当事人的主观恶性比较大，使得国家司法权力的介入成为必要。
今天，我们提出建设和谐社会是我们党对社会发展规律的进一步深刻认识，是对当前社会矛盾进行科学判断做出的科学结论，也是对传统和谐理念的继承和发展。这种继承性，在于对古典哲学基本理念的认可，对人与人的关系、人与自然的关系应有的基本的传递性认识；发展性，在于在我国从农业社会向工业社会转型的时期，如何赋予和谐理念新的内容和时代特点，特别是用和谐理念解决现代社会中出现的新矛盾和新问题。和谐社会，是理想也是过程。其理想性，在于为我们各项工作提出了目标和标准，是否有利于社会和谐是衡量工作效果好坏的重要指针。其过程性，则在于和谐的实现需要做好艰苦细致的细节性工作，需要对和谐理念有正确地认识，并在工作实践中有准确地运用，特别是要把握和谐的追求与原则的坚持之间的辩证关系，简单牺牲原则的工作方式不利于和谐的实现，反而会增加矛盾、危害和谐。
二、司法和谐的具体含义
从语言学的角度，司法和谐的主体是司法，目标是司法活动的和谐、司法效果的和谐。所以，对司法和谐的观察分析都是从司法的角度出发的。必须把握司法本身的发展规律来促进和谐的视线，否则和谐将喧宾夺主，抹煞法律本身的权威，对法治进程提出挑战，而不是促进，这是我们在提倡司法和谐的时候尤其要注意的。
司法和谐的内涵应该包括这样几个层次：
第一，坚持以人为本。司法审判的主体是人，包括法官和当事人；对象是人与人之间产生的各种矛盾纠纷。法律的制定，我们抛开法律宏观层次上的含义，而从具体司法活动角度来看，就是为当事人的诉讼活动建立规则，为实现当事人的权利义务确立标准，为矛盾得以解决提供依据。那么，我们提倡司法和谐，实际上归根到底是实现人与人之间的和谐。案结事了，是对我们审判工作提出的具体要求，就是说案子结了以后，矛盾也得以解决，合法权益得到维护，违法或违约行为担负应有的责任。实际上，在“案结事了”后面应该加上“人和”这一要求，因为“案结事了”仍然主要着重于案件本身问题的解决，而“人和”更关注人际关系的修复，这种修复不是补偿性的修复，而是再生性的修复，达到凤凰涅磐重生的效果。
第二，坚持法治至上。当事人通过法律来解决矛盾的时候，说明矛盾已经达到一定的严重程度，通过协商等自助性途径不能得到有效解决。当事人寻求法律的救助，说明双方的分歧无法在内部得到弥合。法律解决问题，力图实现社会正义，但是无法使每个当事人都能够满意。法律的作用在于尽可能的还原事件的真实，在此基础上按照既有的法律规定来分配权利义务，确定各自承担的责任。而和谐的视线，也必须遵循法治的原则，建立在对法律的尊重上。也就是说，法律判断的结果应该是促进和谐的出发点，而不能抛开法律判断而空谈司法和谐。正所谓“坚持法治，则和谐生；抛弃法治，则和谐亡。”
第三，坚持和谐理念。理念是一种向往、一种追求。司法活动中的和谐理念就是在“定分止争”的同时，要强化“说理”的过程。这种说理主要包括：一是法理，告诉当事人法律规定的同时，要尽可能以通俗易懂的语言说明法律为什么这样规定；二是事理，告诉当事人法院认定事实的标准是证据，没有证据支持的实施法院不予以认定；三是伦理，告诉当事人矛盾产生的根源在哪里，特别是在人际关系准则方面应该吸取的教训。
三、法律制度与和谐理念的辩证关系
讨论司法和谐，就必须正确处理法律制度与和谐理念之间的关系，这种关系的梳理从某种程度上影响了司法和谐的本质意义和发展方向。这一点，在前面有所提及。
法律制度与和谐理念都是社会治理的基本方式，在东方社会治理中，法律制度和以和谐理念为代表的道德方式为互相补充和促进的管理模式，他们从不同角度、不同层次和不同领域实现对社会关系的控制、引导。我国汉代法律儒家化以来，“春秋断案”，儒家经典思想对司法活动的影响是明显和根本的。比如，亲亲得相首匿制度，就是对家庭和家族和谐关系的保障。可以说，和谐理念从某种程度上成为司法制度的精神指引，而司法制度为和谐理念在社会关系中的实现提供了途径。
法律制度与和谐理念既然都是社会治理的有效方式，必然有其相同的价值取向。这种价值取向将化解它们在具体运作过程中的冲突。至少在如下方面，两者存在统一性：第一，就是对利益的尊重。定分止争，是法律制度与和谐理念共同的基本任务，只不过在实现手段方面有所差异。法律制度通过对社会活动中权利义务的界定，来实现利益的分配的；而和谐理念并不过分重视外在的是非是否明确，更多的从内在的道德立场来平衡利益的不同，使各方利益都得到重视和实现。第二，就是承认差异性。公平和效率是法律追求的主题，而效率的实现就是承认差异性为前提的，不同的劳动付出得到不同的报酬回报。和谐理念的出发点就是和而不同，差异性更是其背景性条件。第三，目标的一致。尽管法律制度与和谐理念在形式上有很大差别，但是作为上层建筑，都是对社会关系提出了具体的要求，通过落实法律制度或贯彻和谐理念，来维护社会关系的稳定。
既然法律制度与和谐理念具有互相补充性的特点，那么，必然是因为各有所长短。对于法律制度而言，规范性是它生命，也是形成权威的重要形式。法律对是非的判断，主要考虑行为本身的权利义务分配情况。当需要追究某个人的法律责任的时候，不是建立在他本身正当性与否的判断上，而是建立在对他所做的某种行为的评判上。法律行为，是法律制度的规范对象，正如人们常说的：“对事不对人”。与之相比，和谐理念更关注对人们内心世界的考察，寻求其内在动机的正当性。对人本身的关注，是和谐理念的重要特点。在此基础上，对行为的评判具有更多的人文色彩，把行为本身的社会性考虑得更加全面。这种思维模式，把行为与具体的社会情境结合起来，在考问行为本身带来的利益变化时候，同时关注利益变化背后的因素，对这种利益变化的合理性进行判断。从逻辑学的角度来看，法律制度主要从形式逻辑的角度进行推理，按照权利义务来分配责任和利益；而和谐理念则关注内在的价值判断。人们发生某种行为，必然有其本身的价值标准，尤其是在熟人社会里，行为外因素对行为本身是否正当性的影响非常明显。如果我们孤立地去评判某个行为的是非，实际上是割裂了事物的内在关系，是不符合辩证法的。
四、和谐理念对法治建设的双重作用
前面我们着重关注的是和谐理念对法律制度的补充，以及其发挥的独特作用。这种独特作用主要体现在对法律制度本身存在缺陷的逻辑判断上。因为法律本身的规范性要求，导致这样的情形：尽管立法者尽可能地考虑各种因素，但是具体案件总是存在诸多的不确定性，在规范的法律制度面前，个案正义的实现总会遇到与以社会整体正义为名义的“法律正义”的冲突。一般的做法是，就是要牺牲个案正义来实现法律正义。这在法律形式上无可厚非的，但恰恰是对法律内在价值的违背。前面提到，法律追求公平和正义，但是公平和正义不仅仅是形而上的东西，实际上存在于众多的普通案件中。案件当事人正义的实现，才是法律正义的真正实现。
但是，和谐理念也并不是万能的。在深刻体会法律本身在审判实践中的不足的时候，我们需要和谐理念的价值指引。而和谐理念是否就完全是法律制度的精神导师呢？答案是否定的。社会生活的复杂性为法律制度与和谐理念的结合提供了实践依据，但问题的难点就在于如何把握它们的结合。现在我们强调要构建和谐社会，这就需要和依法治国的方略结合起来，而不是无原则的一团和气。在和谐理念运用到审判实践中的时候，至少需要注意如下问题：一是容易形成双重标准。和谐理念强调对行为外因素的分析和关注，但是，对于同一类型的案件，当事人行为外的因素可能千差万别，在这种情况下，对行为外因素的关注可能导致同一类型的案件会有不同的审判结果，人们就会对法律平等性产生疑问。二是为“和谐”而牺牲法律的成本问题。审判的实质是解决利益的冲突，而不是在于追求利益的绝对平衡。与审判活动相比，法律本身还要肩负实现社会正义的重任。而正义，就是得到应该得到的。在和谐的旗帜下，问题的解决往往是利益妥协的产物，而不是各得其所。三是司法和谐与和谐司法的区别。 肖扬同志在第七次全国民事审判工作会议上提出了新时期民事审判的八项指导原则，其中重要的一条就是“坚持司法和谐，注重创建和谐的司法环境”。在这里，这个原则没有被表述为“和谐地司法”，而是“司法的和谐”。“司法和谐”，是法律自恰性的延伸，是社会和谐在司法领域里的表现，是一种理想的司法效果。而“和谐司法”的实质，则是以目的来导引方法，以结果（效果）来规制程序，完全颠倒了司法审判程序正义跟实体公正之间的关系。
五、实现司法和谐的基本路径
如何实现司法和谐还需要长期的过程。因为司法和谐作为系统工程，需要不同方面、不同层次的因素的合力，特别是社会法治环境、公民素质培育、传统文化继承和发展等宏观因素更需要做好长期的细致工作。这里主要从司法审判的微观角度来阐述实现司法和谐的几点努力努力方向。
首先，加强法官综合素质的培训。我们强调法官的独立办案能力，但是必须建立在法官具备过硬的综合素质的基础上。近几年来，通过各种途径的努力，我国法官队伍素质有了明显改善，业务水平明显提高。但是，司法和谐这一目标要求法官绝不仅仅业务理论的提高和加强，更关注的是一种司法智慧的养成。法官不是法律的“传声筒”，而是有声有色的传播者，有自己的思考和判断，甚至有独特的人格魅力，把当事人的矛盾纠纷解决在法律的基础上，又延伸到法律之外更深的层次上，使当事人有所反思，而不是有所埋怨。
其次，处理好判决和调解的关系。判断力是法律的本质属性之一，但是在司法实践中要谨慎使用判断的权力。在判决的背后，隐含的意义时；法官无法说服当事人认识自己的权利义务和是非曲直，不得不通过法律的强制性来分配他们的责任。判决的有它的优势，如提高司法效率、节约司法资源，也有明显的劣势，就是往往不能使当事人心悦诚服，甚至会产生对法律权威的不信任，对法律匡扶正义功能的怀疑。在这种情况下，把调解机制引入诉讼程序中很有必要。调解本身具有灵活性的特点，在庭审过程中，法官可以在阐明法理、事理和伦理的时候，随时向当事人传达调解的信息，使当事人对调解有由浅入深的认识过程，最后主动、自愿达成和解。
再者，建立和完善庭外调解机制。有人交往的地方就有矛盾的产生，但是矛盾产生了未必一定要到法庭上解决。通过基层调解组织解决矛盾，也是实现司法和谐的重要组成部分。特别是家庭内部纠纷、小额经济纠纷，完全可以通过基层自治组织来协调解决。笔者曾遇到这样的案子：当事人因为300元的欠款而到法院打官司。这无形中增加了法院的司法成本，浪费了司法资源。目前，我国各地基本建立了村（居委会）、镇（街道）调解委员会。调解委员会的组成人员多是具有丰富基层工作经验的法律从业者，对地方社会状况、人员构成以及风俗习惯等都非常熟悉，具有解决矛盾纠纷的明显优势。因此，发挥基层调解委员会的作用是实现庭外调解的重要环节。作为法院系统，应该从立案的环节就加强庭外调解意识，对标的小、情节简单的经济案件以及家庭纠纷矛盾纠纷案件，要积极引导、协调居住地调解组织予以解决。
六、司法和谐在具体审判领域中的要求
司法和谐，是对司法活动效果的理想化的追求。但是仔细探究起来，它在民事、刑事和行政审判领域又有不同的具体要求。落实司法和谐，必须结合各审判领域的不同特点来进行。
在民事审判中，司法和谐具有更加典型的意义。首先在于民事纠纷中有相当部分发生在熟人之间，某种纠纷的解决除了维护当事人当前的利益以外，还可能影响到他们以后的社区关系。简单判断熟人案件可能很简单，但是能否对他们以后的人际关系、社区关系产生积极影响，也就是达到前面提到的“案结事了人和”的效果，就要考验法官的审判功力了。对婚姻、家庭、邻里纠纷案件，当事人众多、社会矛盾容易激化的案件，证据形不成优势、事实难以查清的案件，法律、政策规定不明确的案件，要注意充分运用调解方法加以解决。要发挥人民调解、仲裁调解、行政部门调解等矛盾调处机制的作用，充分发挥案件代理人和律师的积极作用，把司法调解与多元化纠纷调处机制有机结合，发扬司法民主作风，贯彻司法民主原则。
在行政审判领域，司法和谐的特殊意义在于如何处理好民与官的关系。民告官案件的根源很复杂，但是直接原因在于政府行政行为存在不同程度的欠缺。现行法律赋予法院的对于行政行为的审判权主要在于对其合法性的判断，相当部分的自由裁量名义下行政行为不属于法院的审判对象。那么，通过引入司法和谐的理念，似乎可以赋予法院这样的功能：对存在欠缺的行为，在民与官之间进行居间协调，达成民与官之间的沟通和谅解。
刑事审判领域中的司法和谐，主要体现在如何处理被害人与犯罪嫌疑人的关系上。公诉权的行使，是对社会秩序、国家利益的维护，具有专属性。但是，不能忽略的是，被害人是犯罪嫌疑人犯罪活动的直接受害者，被害人的权益能否得到及时充分的补偿是检验司法和谐的重要标准。同时，在一些轻微刑事案件中，特别是熟人之间犯罪，还存在人际关系的修补问题，更需要考虑犯罪案件以外的因素。目前一些法院试行的辩诉交易制度、审前听证制度等，实际上是对刑事审判社会功能的完善，对司法和谐有促进作用。
和谐社会建设涉及国家政治活动和公民社会生活的方方面面，而“利益”问题是一切和谐问题最核心的焦点。和谐社会就是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益均衡的社会。而从法治的视角看，和谐社会必然是法治社会。司法和谐的社会意义在于，通过个案裁判解决矛盾冲突的活动，在消解社会冲突、妥善协调各方面的利益关系方面，发挥不可替代的重要作用。可以说，司法是维护社会正义的最后一道防线，要构建和谐社会，实现社会和谐，就必须努力完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障，发挥司法维护公平正义的职能作用。
海南省闲置土地认定和处置规定
海南省人民政府
省政府令第247号
《海南省闲置土地认定和处置规定》已经2013年9月6日六届省政府第10次常务会议审议通过，现予公布，自2013年11月1日起实施。
省长蒋定之
2013年9月23日
海南省闲置土地认定和处置规定
第一章 总 则
第一条 为有效处置闲置建设用地和充分利用土地，促进节约集约用地，根据 《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《海南经济特区土地管理条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：
（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；
（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；
（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第三条 市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作。
市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。
市、县、自治县发展改革、规划、建设等部门按照各自职责协同做好闲置土地认定和处置工作。
闲置土地所在地乡镇人民政府、街道办事处协助做好闲置土地认定和处置工作。
第四条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。
第二章 闲置土地的认定
第五条 本规定第二条所称动工开发按照下列标准认定：
（一）需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；
（二）使用桩基的项目，打入所有基础桩；
（三）其他项目，地基施工完成1/3以上。
第六条 本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。
第七条 本规定第二条所称应动工开发建设用地总面积，按照国有建设用地使用权人取得国有建设用地使用权后依法报建的建筑物或者构筑物所占的土地面积进行认定。
已动工开发建设用地面积按照应动工开发建设用地总面积中国有建设用地使用权人已经进行实际动工开发建设的土地面积进行认定。
第八条 闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。
因特殊原因需要分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书。
第九条 国有建设用地使用权有偿使用合同约定、划拨决定书规定或者其他国有建设用地批准文件规定分期建设的，按照分期建设的范围认定闲置土地面积。
第十条 本规定第二条所称总投资额以国有建设用地使用权有偿使用合同的约定认定；合同未约定的，按照县级以上人民政府确定的方式予以认定。
已投资额是指国有建设用地使用权人已经投入用于土地开发建设的资金总额。
总投资额、已投资额，不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
第十一条 市、县、自治县土地行政主管部门发现有涉嫌构成本规定第二条规定的闲置土地的，应当在发现之日起30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。
国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
第十二条 市、县、自治县土地行政主管部门应当对闲置土地的相关材料进行调查核实，构成闲置土地的，应当将调查核实后的材料报同级人民政府认定。
第十三条 有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；
（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；
（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的；
（六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的；
（七）国家和省人民政府规定的其他情形。
第十四条 因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。
第十五条 因台风、洪水、地震等自然灾害或者其他不能预见、不能避免并不能克服的客观情况导致土地闲置的，应当认定为不可抗力造成土地闲置。
第十六条 市、县、自治县人民政府审查认定符合闲置土地规定条件、构成闲置土地的，市、县、自治县土地行政主管部门应当向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书。
第十七条 闲置土地认定书应当载明下列事项：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）闲置土地的基本情况；
（三）认定土地闲置的事实、依据；
（四）闲置原因及认定结论；
（五）其他需要说明的事项。
第十八条 闲置土地认定书下达后，市、县、自治县土地主管部门应当通过政府网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间、闲置原因等信息。
省土地行政主管部门应当及时汇总市、县、自治县土地行政主管部门上报的闲置土地信息，并在政府网站上公开。
闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当持续公开。
第三章 闲置土地的处置
第十九条 因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以对已具备动工开发条件且项目符合产业政策、已落实项目资金的闲置土地，延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。
从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年。
第二十条 因政府、政府部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以与国有建设用地使用权人协商按照调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续，核算、收缴或者退还土地价款。
第二十一条 因政府原因造成项目尚不具备动工开发条件导致土地闲置的，在不具备动工开发条件期间，市、县、自治县土地行政主管部门可以安排国有建设用地使用权人临时使用其闲置土地。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过2年。项目具备动工开发条件后，国有建设用地使用权人按照协商确定的动工开发时间进行建设。
第二十二条 因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以为以招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权，且已缴清土地价款、落实项目资金的国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途和年限相同的国有建设用地。涉及出让土地的，应当重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同，并在合同中注明为置换土地。
第二十三条 因政府原因造成土地闲置，市、县、自治县人民政府和国有建设用地使用权人协商以延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件和置换土地方式处置闲置土地的，可以在补充协议或者重新签订的国有建设用地使用权有偿使用合同中约定土地开发利用履约保证金，明确履约保证金的数额、返还条件以及违约责任等事项。
市、县、自治县人民政府应当加强对土地开发利用履约保证金的监管，不得占用、挪用。
第二十四条 因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权。
第二十五条 因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式。
第二十六条 因不可抗力导致土地闲置的，依照因政府原因造成土地闲置的规定处置。
第二十七条 因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。
第二十八条 非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，市、县、自治县人民政府按照下列标准征缴土地闲置费：
（一）以出让方式取得国有建设用地使用权的，按照土地出让金的5%至20%征缴；
（二）以租赁、承包方式取得土地使用权的，按照当年租金、承包金的20%至50%征缴；
（三）以划拨方式取得土地使用权的，按照划拨价款的5%至20%征缴；没有划拨价款的，按照政府支付的划拨土地取得成本的5%至20%征缴。
第二十九条 非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：
（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；
（二)超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
第三十条 对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。
第三十一条 征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）决定的种类和依据；
（四）决定的履行方式和期限；
（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；
（七）其他需要说明的事项。
第三十二条 对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门在报同级人民政府作出征缴土地闲置费或者收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。
国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县、自治县土地行政主管部门应当依法组织听证。
第三十三条 无偿收回国有建设用地使用权的，国有建设用地使用权人应当自无偿收回国有建设用地使用权决定书送达之日起30日内，依法办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书；置换土地、协议有偿收回国有建设用地使用权的，国有建设用地使用权人应当按照市、县、自治县土地行政主管部门规定的时间依法办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
逾期不办理注销登记的，市、县、自治县土地行政主管部门可以直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。
依法收回国有建设用地使用权后，国有建设用地使用权人仍继续占用土地的，按照非法占地依法予以处理。
第三十四条 征缴土地闲置费的，国有建设用地使用权人应当自征缴土地闲置费决定书送达之日起30日内，按照规定缴纳土地闲置费；逾期未缴纳的，由市、县、自治县土地行政主管部门依法申请人民法院强制执行。
第三十五条 市、县、自治县土地行政主管部门应当通过直接送达、留置送达、邮寄送达或者转交送达等方式，将闲置土地认定和处置的有关文书送达国有建设用地使用权人。
受送达人下落不明无法按照前款规定送达的, 市、县、自治县土地行政主管部门应当在《海南日报》和省土地行政主管部门网站上进行公告送达。自发出公告之日起，经过60日，即视为送达。
第三十六条 对依法收回的闲置土地可以采取下列方式利用：
（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；
（二）纳入政府土地储备；
（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县、自治县土地行政主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
第三十七条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。
第三十八条 闲置土地处置完毕后，市、县、自治县土地行政主管部门应当通过政府网站等形式向社会公开闲置土地处置方式、处置结果等相关信息。
第四章 监督检查
第三十九条 市、县、自治县处置闲置土地成绩突出的，省土地行政主管部门可以相应增加其下一年度的新增建设用地计划指标；市、县、自治县处置闲置土地不力的，省土地行政主管部门可以相应扣减其下一年度的新增建设用地计划指标。
第四十条 县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权属清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（四）具备动工开发所必需的其他基本条件。
第四十一条 国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。
约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。
第四十二条 县级以上人民政府发展改革、规划、建设等行政主管部门应当依法及时办理土地开发建设相关行政许可。
第四十三条 市、县、自治县土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，做好土地开发利用情况的日常动态巡查和定期清查，督促国有建设用地使用权人及时开发利用土地。
第四十四条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县、自治县土地行政主管部门报告项目动工开发、开发进度等情况。
第四十五条 市、县、自治县土地行政主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。
闲置土地按照规定处置完毕后，市、县、自治县土地行政主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。
按照本规定处置的闲置土地，未依照本条第一款备案的，市、县、自治县土地行政主管部门应当对未备案的原因予以说明。
第五章 法律责任
第四十六条 市、县、自治县土地行政主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任；对相关负责人和其他责任人依照有关规定给予问责和行政处分。
第四十七条 县级以上人民政府及其有关部门工作人员违反本规定，有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定对闲置土地进行认定和处置的；
（二）违反本规定第四十条的规定供应土地，造成土地闲置的;
（三）不依法履行对闲置土地监督检查职责的；
（四）县级以上人民政府发展改革、规划、建设等行政主管部门未依法批准土地开发建设相关行政许可的；
（五）其他在闲置土地认定和处置工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污贿赂的。
第六章 附 则
第四十八条 集体所有建设用地闲置的认定和处置，参照本规定有关规定执行。
第四十九条 本规定自 2013年11月1日起施行。2001年4月2日海南省人民政府发布的《海南省闲置建设用地处置规定》同时废止。