最高人民法院


最高人民法院1955年肃清反革命分子斗争审判工作经验初步总结（节录）
最高人民法院


（经中央批准，由最高人民法院作为第三次全国司法工作会议文件下达）
现在就几个主要的政策界限问题，提出以下初步的意见：
一、根据当前形势和敌情变化，对反革命分子应该少捕一些，少杀一点，捕的必须是少数非捕不可的人，杀的必须是极少数非杀不可的人。对于其他罪恶严重需要严惩的，也应该依法判处长期徒刑，或较长期的徒刑。这样，既可以镇压敌人的凶焰，又可以使那些判处长期徒刑的反革命
分子和其他犯罪分子，在长期的强迫劳动中彻底改造成为自食其力、对社会有用的新人。但是，有些审判工作人员不加分析地把某些危险性较小、可以在短期内认识和改正罪过的犯罪分子，也一律认为要判处长期徒刑，或者不分析犯罪性质、情节、甚至不分析是否犯罪，认为凡是斗争中捕
来的一律要判刑，而且一律要判处长期徒刑，这都是错误的。
对反革命分子必须全面地贯彻执行“镇压与宽大相结合”的政策和“坦白从宽，抗拒从严，立功折罪，立大功受奖”的政策。这是彻底分化、瓦解、孤立以至肃清一切反革命分子的极为重要的政策。对那些证据确凿、但是仍然拒不坦白、坚持反革命立场、继续与人民为敌，进行造谣破
坏、行凶报复等破坏活动的反革命分子，应该依法从严惩处。对自首的反革命分子，应该根据他们坦白的程度予以减刑。罪恶不甚严重而真诚坦白的或罪恶虽然比较严重而坦白真诚，又有显著的立功表现的，应该免予处刑；经过调查对证属于假坦白的反革命分子，则应严肃对待，依法惩办
。对那些自动投案自首或真诚悔过并且有立功表现的反革命分子不予宽大处理，是错误的。但是应该把自动坦白和犯人在法庭上因为证据确凿被迫供认加以区别，对于后一种情况虽然不应该从严处理，但是也不应该按“坦白从宽”的原则处理。
二、在肃清一切反革命分子的斗争中，必须把斗争锋芒主要指向一切现行反革命分子。对于特务、间谍分子，反革命组织的首要分子和骨干分子，经过宽大处理以后，仍然进行破坏活动的反革命分子和其他现行罪恶很大的反革命分子，应该依法严惩。但是对于经过刑满释放、解除管制
、或者自首登记后的反革命分子因为生活问题而有一般的抵触、牢骚情绪，查明确非蓄意进行造谣破坏活动的，就不应该论罪。
在审判现行反革命罪犯的时候，必须纠正两种偏向：一种是忽视反革命现行活动的严重危险性，单纯强调“未遂”、“未造成犯罪结果”而宽纵的右的偏向；一种是不分犯罪情节轻重而一概重判的“左”的偏向。这两种偏向都是极为有害的。
三、对那些有历史罪恶的反革命分子，应该根据具体情节区别对待。对于那些在解放以后坚持反革命立场、继续进行破坏活动的分子，或者历史上有严重罪行民愤很大的分子，都应该依法惩办；历史上虽有严重罪行，但能自首彻底坦白的分子，应该从宽处理。至于历史上有罪恶，但是
解放以后已经处理过，多年来确已安分守己，再无破坏活动的，一律不应再重新处理；对于经过处理但隐瞒了个别次要情节的反革命分子，也不应该看作是“假自新”再予判刑。对农村中的反革命分子，应该依照“1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）”第五项的规定处理。

对那些只有一般的历史罪行，没有现行破坏活动的分子，可以不追究刑事责任，另作适当处理。有些审判工作人员对“过去从宽”的政策采取怀疑甚至否定态度，不加分析地盲目追究那些可以不再追究的历史罪恶，因而使那些已经悔过自新、久已安分守己的反革命分子增加了对政府的对抗
情绪，这对于肃清反革命分子的斗争是有害的，应该加以纠正。
四、在肃清反革命分子斗争中，必须严格区别反革命和一般政治历史问题的界限。必须把国民党军、政、警、宪人员中的骨干分子同一般的国民党军、政、警、宪人员加以区别（国民党军、政、警、宪人员中的骨干分子，是指1946年解放战争开始以后，蒋匪军连长、警察巡官、宪
兵尉级以上的人员，相当于连长的还乡团中的骨干，县政府科长、乡长、县参议长以上有罪恶和有民愤的分子）；把反动党团的骨干分子同一般的反动党团员加以区别（反动党团骨干分子是指1946年解放战争开始以后任国民党区分部委员、三青团区队长——包括副职——以上和相当于
该级的其他反动党派如青年党、民社党、阎锡山的同志会等有罪恶和有民愤的分子。至于解放战争以前的反动党团骨干分子包括汪伪国民党在内，如有严重的罪恶和民愤，也应该以反动党团骨干论）；把特务间谍分子同特务组织所雇用的勤杂事务人员加以区别（特务间谍是指解放前参加国
民党特务组织、汪伪特务组织或帝国主义间谍组织的分子；解放后参加特务间谍组织或受特务间谍机关指使潜伏、派遣的分子；或者在特务间谍组织收买下积极进行特务间谍活动的分子）。
必须把一般政治历史问题同现行犯罪活动问题加以区别。对于有一般政治历史问题的人，或仅有轻微罪恶，解放后已经坦白交代，一向守法的人，由于政治上落后，对中心工作有抵触情绪，因而说怪话，或有一般轻微违法行为，应该给予教育，不要判刑。
在审理反革命案件和其他刑事犯罪案件中，应该注意审查被告人的政治历史情况。但是有些审判工作人员孤立地、片面地以“有无反动历史身份”作为认定是否反革命犯罪的主要的或唯一的依据，这是不对的。因为这样办，既可能使现行的反革命分子逃脱应得的惩罚；也可能把有一般
政治历史问题的人，当作反革命分子来惩办。显然这都是错误的。
五、在肃清反革命分子的斗争中，必须严格区别反革命造谣破坏和某些群众落后的言行的界限。对于那些基于阶级仇恨，以反革命为目的，蓄意造谣破坏，煽惑群众，制造骚动的反革命分子应该按照反革命罪从严惩处；对于那些由于思想落后，不了解政策，或误信反革命谣言因而有不
满言行或无意识地传谣，或有轻微违法行为的落后群众，应该坚持说服教育；即使某些群众的落后言行已经给中心工作造成了一定的困难，除了给予批评教育以外，不能当作犯罪行为加以追究。至于其中有严重违法行为或给工作造成了重大恶果的犯罪分子，自应依法给予一定的惩罚。
在进行社会主义建设和社会主义改造事业中，不仅有革命和反革命的斗争，而且还有先进思想和落后思想的斗争。这是两种不同性质的斗争，不能混为一谈。有些审判工作人员对这种斗争的复杂性缺乏清醒的认识，盲目地把那些由于觉悟不高，对社会主义改造事业有一般抵触、不满情
绪的落后群众，同基于阶级仇恨、坚持反革命立场、心怀报复而进行反革命破坏活动的反革命分子混为一谈，以致把某些群众的落后言行，当作造谣破坏处理，这是完全错误的，有害的。
六、在处理包庇反革命罪犯时，首先应该把中华人民共和国惩治反革命条例公布以前的包庇行为和公布以后的包庇行为加以区别。对于在惩治反革命条例公布以前，由于政治觉悟低而包庇反革命罪犯，除个别情节特别严重的以外，一般都不应该追究刑事责任。其次，应该根据被包庇者
的罪恶大小和包庇情节，区别对待。包庇罪大恶极的反革命分子，或者多次包庇的，或者有关国家工作人员利用职务上的便利实施包庇的，都应该从严处理；包庇罪恶轻微的反革命分子，可以从宽处理。对知情不报和有意包庇应该加以区别，不能把知情不报一律当作包庇反革命罪犯处理。


七、在偷窃犯罪中，打击的重点应该是惯窃、盗窃集团的组织者和大规模偷窃国家和公共财产的犯罪分子，对于这些犯罪分子都应该依法严惩。对于那些虽非以偷窃为业，但多次偷窃、数量较大或屡教不改的分子，也应该从严处罚。对于偷窃次数虽然不少，但数量较小、危害较轻的分
子，可以判处较轻的刑罚。对于一向勤劳守法、偶尔行窃的，或者确因一时生活困难行窃的，都应该从轻处罚，情节轻微的给予教育，指出错误不许再犯，可以免予刑事处分。至于某些落后群众爱占小便宜的轻微违法行为，并不构成犯罪，不应该当作刑事犯追究责任，但应该进行批评教育
。解放前曾有偷窃行为甚至是惯窃，解放后没有继续犯罪的，一般不要追究刑事责任。对于在解放初期犯过偷窃罪行，多年来已洗手不干、从事劳动的，除罪恶重大的以外，一般也不要追究法办。
八、在流氓犯罪中，打击的重点应该是大流氓、流氓集团的组织者，引诱、教唆青少年犯罪或奸污、猥亵男女儿童的流氓分子和其他罪恶大、民愤大的流氓分子，对这些犯罪分子均应依法严惩。至于某些劳动人民、青年学生沾染一些流氓作风，有轻微的违反公共秩序的行为、或不正当
男女关系，不能当成犯罪，不应该追究刑事责任；对其中偶尔有流氓行为情节轻微的，应该以批评教育为主，或建议有关部门给予行政处分，一般不应判刑。但对一贯有流氓行为，或屡犯强奸妇女、奸淫幼女罪行、严重捣乱社会治安的犯罪分子则应依法惩处。对于过去曾参加流氓组织或活
动，但早已改过自新的，不应该追究法办。
九、赌博对社会治安和群众危害很大，人民法院打击的重点应该是那些以经营赌场、聚赌敛财为生，或借赌博欺骗榨取人民钱财的赌头、赌棍；对其他屡教不改、严重危害社会治安和群众生产的现行赌博犯罪分子，也应该酌情予以适当制裁；对某些群众偶尔的一般赌博行为则不应该追
究刑事责任。有的人民法院对偶尔在春节前后邀集他人赌博或者因为雨天闲在家里偶尔赌博的农民当作“赌头”判处，甚至把农民每年在春节前后的一些赌博行为，逐年累计，以“惯赌”论罪，这都是错误的。
十、对于神汉、巫婆散布迷信思想、欺骗人民的违法活动，应该分别以下情况区别对待：对于那些以散布迷信（如求神、拜药）为掩护、制造谣言、煽动群众，进行反革命活动，或者以治病为手段进行敲诈勒索、奸淫妇女，或者借治病骗人，造成严重后果的犯罪分子，都应该依法严惩
；对于从事一般迷信活动，仅有轻微违法行为的，应该由有关部门加强管理教育；对于并无犯罪行为的宗教迷信职业者和群众的迷信行为，人民法院不应该乱加干涉，尤其不应该按刑事犯判罪。
根据这一阶段工作中的经验教训，为了保证今后在肃清反革命分子斗争中能够正确贯彻党和国家的政策，必须采取如下的有效措施：
各级人民法院必须抓紧时机，结合学习党和国家的有关肃清反革命分子斗争的方针、政策和其他有关文件，对1955年肃清反革命分子斗争以来所判处的反革命案件和其他刑事案件进行一次检查总结。总结内容主要是检查执行政策的情况。总结的方法，首先把各种刑事案件分别不同
类型进行排队，逐案检查，找出典型案件，然后集体评议，作出总结。对于检查出来的错判案件，必须严肃地实事求是地加以处理。处理时，必须分清错误的性质，查明是执行政策上的错误，还是一般的量刑失轻失重，以便有分析、有区别地严肃处理。防止有错不改和不问偏差大小一律翻
案的两种偏向。对于已经发生法律效力的错判案件，一律应该依照人民法院组织法第十二条规定的审判监督程序来纠正，而不应该不通过法律程序就草率改判。



1956年6月1日
专职外部董事：完善中央企业董事会制度的一项举措——学习国资委关于《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》

张喜亮


　　完善中央企业法人治理结构，根据国务院的授权在公司法的框架内，国资委先后制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》、《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法（试行）》和《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》、《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等文件。2009年10月13日国务院国资委又颁发了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。这个文件的贯彻执行是完善中央企业董事会制度深化中央企业改革的一项重大举措。

　　一、外部董事的设置与作用

　　现代企业制度的形式要求就是实现董事会、经理层和监事会权力制衡的公司制法人治理。所谓法人治理就是强调公司的独立性，公司具有法律上的独立人格，在市场中是独立的经济活动主体，必须按照市场经济的规律在法律的范围内自主运营。深化国有企业改革，中央提出了“产权明晰、政企分开”的总要求。经过多年的探索，中央企业实现了法人治理的现代企业制度，实现了出资人和经理层的所有权与经营权的分离，我们称之为“资营分离”。资营分离实际上是一种代理行为，怎样才能保证经理层不会背离出资人的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本，就成为公司治理中一个非常重要的问题。为了提高经理层的效率，防止内部人控制问题，创设外部董事制度是改变经理层决策权力、实现监督制衡的一个有效途径。对于一元制的公司，董事会承载着自我监督的职能，自我监督显然是存在隐忧的，所以，必须在分工上有专门的董事承担监督之责，才能达到内部权力制衡的目的，--外部董事制度应运而生。
　　借鉴了日本的模式我们制定了《公司法》，当时还并没有考虑到外部董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》，要求在境外上市公司中设立外部董事制度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，强制要求所有上市公司必须按照《意见》的规定，建立外部董事制度；同时，2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步肯定并完善了外部董事制度，《公司法》修正案中也明确规定了建立外部董事的内容。国务院国资委成立以后，致力于中央企业的现代企业制度建设，开展了董事会试点工作，制定了一系列央企董事会制度建设的规范，外部董事制度也被引人了董事会试点的中央企业。
　　所谓外部董事（Outside Director）也通常被称为独立董事（independent director），一般来说就是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有业务联系或专业联系，对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为，外部董事应该界定为只在上市公司担任外部董事之外不再担任该公司任何其他职务，并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》规定，上市公司外部董事是指：不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。实行单一董事会制度的英美等国都有设置外部董事。在中央企业设置“专职”外部董事，这是我国中央企业完善法人治理机构的制度创新，是对走中国特色的社会主义国有企业发展道路的重大探索。
　　设立外部董事对于促进中央企业现代企业制度建设起到了一定的积极作用，但是，在现有的环境的条件下，兼职的外部董事保障国有企业健康发展的作用还是有一定局限性的。据调查情况看，一些企业的外部董事尚不能认真履行职责：审议重大事项时态度不认真的有之，不能按时参加董事会议的有之，很少参加董事会议的有之，几乎不参加董事会决议的亦有之……。有鉴于此，国务院国资委制定《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》有其必要性，中央企业毕竟有其特殊性，这个《办法》的实施对于促进董事会试点的中央企业健康发展将起到积极的作用。《办法》第一条规定：“为适应深化国有资产管理体制改革和中央企业改革发展的要求，建立规范的公司治理结构，加强对董事会试点中央企业专职外部董事的管理，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》等有关法律、法规和规定，制定本办法。”

二、专职外部董事关键在于“专”

　　《办法》全文七章二十五条，涉及了对专职外部董事管理的主要内容，设置外部董事在董事会试点工作中至关重要，对规范中央企业治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险有着重要的作用。《办法》只适用于国务院国资委履行出资人职责的董事会试点中央企业，也就是我们过去所说的国有独资公司。《办法》没有把适用范围进一步扩大到董事会试点的中央企业内部的子公司。
　　从现有的法律、法规和政策文件来看，公司董事大体上可以分为这样几种类型：第一是股东董事，第二是外部董事或称独立董事，第三是董事会中的职工代表即职工董事。《办法》规定的“专职”外部董事，理论上说，属于外部董事或独立董事中的一种类型。但是，我们必须强调的是专职外部董事的关键就在于一个“专”字，这是与兼职外部董事的一个大不同。《办法》第三条规定：“本办法所称专职外部董事，是指国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员。”《办法》特别指出：“专职外部董事在任期内，不在任职企业担任其他职务，不在任职企业以外的其他单位任职。”这就是专职外部董事与兼职外部董事的区别所在。兼职外部董事仅仅是不在董事任职企业内部，也不在有利益相关的企业或单位任职，但是，不排除在其它的机构或单位任职。一些经济学家、高校教授、资深学者或社会名流等等，往往被企业聘为所谓外部董事，但是，他们一般都是在科研机构、高等院校或服务组织中有自己的专门“职业”。兼职外部董事对于完善现代企业董事会制度具有一定的作用，但是也有其局限性，这个局限就在于其“兼”而不“专”。从知识结构、业领域等方面来说，兼职外部董事可能也是比较“专”业的，但是，因其“职”的兼就可能造成对任董事的企业不够“专”心了。另外，我们还知道，有的公司按照法律法规的规定不得不设立“外部董事”，于是，就把公司退下来的老领导、老同事、各种老关系者聘请回来担任外部董事。这种的情况外部董事肯定是难以“独立”表达意见的，更谈不上“专”了。再者，这些外部董事在公司内部享受着各种待遇，拿人钱财替人消灾、吃人嘴软等世俗伦理作崇，其“独立”作用也是很难得到保障的。我们无意否定外部董事的作用，但是，国务院国资委监管的中央企业毕竟是具有其中国特色的具体情况和运行规则，兼职的外部董事是难负其全部重任的。设置专职外部董事是贯彻国家对中央企业发展战略保障中央企业健康和可持续发展的客观要求。从源头上说，专职外部董事是由国资委任命或聘用的，兼职外部董事一般是由公司根据法律法规和公司章程聘任的；专职外部董事仅限于在国资委监管的董事会试点的中央企业，而不是泛用于其它国有企业；再者，专职外部董事是不在任何企事业单位有任职的，甚至也不应当有除任职董事的中央企业之外的任何企事业单位的虚任职务。对于专职外部董事要“专业、专管、专职、专用”，其薪酬由国资委专门支付，在制度设计上就考虑到了破除兼职外部董事作用的“局限”性。
　　《办法》第四条规定了专职外部董事管理的原则：第一，社会认可、出资人认可；第二，专业、专管、专职、专用；第三，权利与责任统一、激励与约束并重；第四，依法管理。《办法》突出强调了“社会认可”的原则，这是中央企业的性质决定的，国资委监管的中央企业不简单是所谓“国有”企业，根据宪法的规定，归根到底还是“全民所有制”的，这种全民所有的本质属性决定其所任用的专职外部董事必须得到“社会”的认可。国资委接受国务院代表国家的授权肩负着监管国有资产使命，所以，中央企业的专职外部董事也必须是国资委认可的。所谓专业、专管、专用原则就是指专职外部董事应具有较为丰富的专业知识和较强的专业能力，由专门机构或部门统一管理，只担任董事会试点企业的外部董事职务，不担任其他职务，专职外部董事只向董事会试点企业派出。专职外部董事的选拔通过组织推荐等方式选择符合条件的人员，根据董事会试点企业董事会结构需求，由国资委任聘到中央企业，实行任期制，在同一企业任职时间最长不超过6年。
　　《办法》规定：中央企业专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理，在阅读文件、参加相关会议和活动等方面享有与中央企业负责人相同的政治待遇，选聘、评价、激励、培训等由国资委负责。专职外部董事的日常管理和服务，由国资委委托有关机构负责，受委托机构设立专职外部董事工作部门，负责保障专职外部董事的办公条件、建立履职台帐、管理工作档案、发放薪酬、办理社会保险、传递文件、组织党员活动等事项，并协助国资委有关厅局做好相关工作，建立专职外部董事报告工作制度。专职外部董事应当每半年向国资委报告一次工作，对于发生在任职单位的重大事项必须及时向国资委报告。《办法》的一个重要的亮点还在于明确规定了专职外部董事的退出条件和程序，不能切实履行其职责的专职外部董事必须依照本《办法》退出。

三、专职外部董事制度还面临着新问题需要做好具体工作

　　中央企业董事会试点工作中外部董事队伍建设就出现了一些新的情况和问题，比如人才来源渠道问题，对外部董事的约束力的问题，队伍不够稳定问题，作用的局限性问题，等等。针对兼职外部董事存在的这些情况和问题，《办法》也明确规定了区别于兼职外部董事的专职外部董事的激励和评价措施机制，专职外部董事的评价按照《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法（试行）》执行，其薪酬标准由国资委制定，其受委托机构每年根据专职外部董事薪酬管理办法拟订专职外部董事薪酬方案报国资委审核后兑现。专职外部董事管理的其他事项按照《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》。在实行专职外部董事管理制度的过程中，肯定还会有一些新的情况和问题出现，还需要做好细致的具体工作。
　　从《办法》的规定来看，设置专职外部董事首先要搭建或“委托”一个机构即专职外部董事管理机构。如果是“搭建”一个机构的话，这个机构怎样组建，与国资委是怎样的关系？如果是“委托”一个机构话，是国资委内部的还是国资委外部的呢？这是需要认真研究的的一个问题，因为与此相关的问题就是：专职独立董事个人为这个单位是一个什么样的关系问题。当然，《办法》里已经明确规定是负责专职外部董事的“日常管理”并提供相关的服务，问题的关键是这些专职外部董事的劳动关系归属在哪里？既然是专“职”，就存在着一个劳动关系的问题。专职外部董事由国资委任聘，理论上说，其劳动关系的主体另一方就是“国资委”，国资委又是国务院的特设机构类同于国家机关，国家机关工作人员依法是没有资格担任企业的董事的。从劳动关系的属性而言，专职外部董事的日常管理和发放薪酬等由国资委委托机构负责，那么，其劳动关系的主体一方应当是这个“委托机构”，很显然这也不现实。劳动关系对于专职外部董事个人而言是相当重要的，比如其身份问题、退出后的去向问题等等。专职外部董事的“专”，解决了发挥对中央企业监督管作用理的问题，但是，涉及外部董事个人的“职”的问题，也是不可忽视的。《办法》第五条的规定，在某种程度上似乎解决了这个问题：“专职外部董事的职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理”。据反映，中央企业负责人也有关于自己身份的“行政性”和“企业性”的困惑。这个问题还需要进一步通过制度设计加以完善。此外，尽管《办法》附则中的第二十五条规定：“本办法自公布之日起施行”，但是，就《办法》本身来看还有一些工作并没有完成，第十六条规定专职外部董事的薪酬标准由国资委制定；第十九条规定专职外部董事评价薪酬和中长期激励办法另行制定，《办法》规定的专职外部董事社会认可的原则如何操作，等等。所有这些涉及中央企业专职外部董事管理的基本的标准和基础性的制度都有待较快制定和完善。