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论债权的破产取回/许德风

时间:2024-07-23 04:34:53 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9186
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  内容提要: 因产生的基础不同,债权的破产取回主要有三大类型。其一是直接基于债权的归属性,在具有类似于保管关系情形时确立的取回权;其二是在破产债务人具有为他人利益而行为的营业外观时所确立的委托人取回权;其三是在债权满足特定条件时,基于公平考量及债权与原所有权的关联而确立的取回权。债权破产取回制度突出反映了破产法既尊重破产法外的实体规范又尊重实质公平的特征,一方面指示了物权与债权之间的交集地带;另一方面也体现了破产法以债务人之一般债权人的合理期待为依据,公平分配破产风险的特殊考量。


取回权是所有人或其他权利人不受破产程序约束,向破产管理人或破产债务人请求返还其“不属于债务人的财产”的权利。我国《企业破产法》第38条、第39条、第76条对此予以规定。[1]在性质上,取回权并非破产法新创设的一项独立“权利”,而只是破产法对实体法上已有财产权利的承认与保护,是权利人基于物权等基础性权利主张有关财产不属于债务人,进而请求返还的“权能”。对于取回权的性质,理论上常见的误解是认为其是所有权的权能,其他权利通常不足以成为主张“取回”的基础。[2]对此,我国虽有研究提及非以所有权为基础的取回权,但深人的研究尚不多见。[3]而实践中以债权为基础的取回权是广泛存在的。若回归到价值基础层面,可以说债权的取回深刻反映了取回权制度背后“不得将他人财产据为己有”的朴素公平观念,即债务人不得擅自动用他人财产为自己偿债,债权人也不应将债务人占有财产的表象等同于该财产归其所有,进而将其作为破产财产。在这一观念下,取回权成立的终极性依据在于经济、道德以及社会一般观念层面权利的实际归属,因此,其“权源”并不局限于民法上的“物权”。本文以债权的破产取回为主题展开分析,并在此基础上深人探讨取回权制度的价值依据、现有规范的解释及未来可能需要的进一步改进。

一、基于债权的归属性特征而成立的债权破产取回

债权可以取回的观点看似是很难成立的:债权具有相对性,其实现取决于债务人的意志及行为,若允许债权的“取回”,岂不是违反了破产中的“债权平等原则”?欲澄清这一疑问,必须对债权的本质进行考察。的确,债权是相对权,但无可否认的是,债权本身仍不失为一项独立的权利,而既然是权利,就有归属与救济的问题。债权同样可成为侵权的客体就是例证。与此相适应,取回权所关注的焦点,恰恰是权利的归属而非权利的实现或请求的对象问题。换言之,若某一权利人虽并非债之关系中名义上的债权人,不能直接基于该债之关系行使债权请求权,但若能够在归属意义上成为该债权的“所有者”,就有可能针对名义上虽是“债权人”但实质上只是债权“保管人”的破产债务人行使取回权。

与有体物有本质差异的债权如何能够为他人“所有”或“保管”?实际上,就像债权可以成为质押的标的一样,其成为所有或保管的标的也不难理解。例如,若陈述说“甲是A债券(B票据)的所有人或保管人”,通常就不会引起质疑。而既然证券化的债权可以被“所有”或“保管”,为何未被证券化的债权就不能被“所有”或“保管”呢?较有说服力的回答,或许是虽然债权亦可被“所有”或“保管”,但鉴于债权本身的特点,此种所有或保管只能通过债权让与的方式完成,而在债权让与后,“所有人”或“保管人”就成了至少是名义上的债权人,因此并不适宜再用“所有”或“保管”的表达加以描述。

在债的实际所有人与债权人相重合时,以“债权人”这一概念统一地加以描述的确是没有问题的,但就像物脱离其所有人的占有一样,在债的实际所有者与债权人相分离时,若不引人债的归属的概念,将很难阐明其中所包含的法律关系。当然,鉴于物权法上的“物”须满足特殊的要求(有体物),本文将避免使用“债的所有人”这一说法,而是使用“债的所有者”描述债的归属关系,以示区分。但无论怎样,就像债权可以成为物权的标的一样(如债权质押),在一定情况下,债权可成为破产取回的客体并无理论上的障碍,也不构成对既有体系的根本性违反。[4]

具体而言,至少在以下几种情形下,债权的实际归属与其名义归属是相分离的,破产法在处置时应充分考虑此种分离的背后原因,尊重债权的实际归属:(1)在债权让与情形下,若尚未通知债务人但出让人与受让人达成了让与合意,则在债权人(出让人)破产时,受让人可通过行使取回权阻止破产管理人收取债权;在破产管理人已收取债权后,可就所收取的标的行使代偿取回权。[5](2)在为债权收取方便而让与债权的委托保理中,[6]通说认为受托人已收取的资金及已转让但尚未收取的债权的最终权利人是委托人,因此若保理人破产,委托人享有取回权。[7](3)在承认“债权让与担保”制度的前提下,担保人将其对第三人的债权(如担保人基于人身保险合同对保险公司所享有的债权)转让给债权人(担保权人),若事后债权人破产,在主债务人履行其全部债务时,担保人便可通过取回权索回该债权。总之,所谓“债权为相对权”,仅是对债权实现方式的描述,单凭这一命题本身并不能否认债权作为一项权利同样有归属和排除他人干涉的特征,而其基于该特征在破产时享有取回权的地位,并未违反民法的内在体系。

二、以营业外观为基础的委托债权破产取回

在前述以债之归属为依据的债权取回中,取回权的相对人是破产债务人,所取回之债权的相对人则是第三人,因此此种取回与“债权平等”原则并无本质的冲突。而若破产债务人既是取回中的相对人又是债之关系中的义务人,那么,在决定是否赋予权利人以取回权时,便不得不仔细斟酌,一方面要考虑权利人利益的保护,另一方面也要维护市场中信用交易的基本规范。若二者不能得兼,应保护市场信用这一更为重要的利益,除非可以通过特定的公示手段,使市场主体对此种取回有所预期并有所防范。现以买人行纪中委托人的债权及委托理财资金等债权(以下简称“委托债权”)的取回为例详加说明。

1.在买人行纪[8]中,行纪人的营业外观是促使法律承认委托人取回权的重要因素。行纪人破产时,对于委托人可否就行纪人为委托人利益取得的对第三人的债权及所买得的货物行使取回权的问题,争议较多。肯定说认为,行纪人虽然以自己的名义而为法律行为,但鉴于经济上的实益最终由委托人承受,因此实质上是“经济上的代理”,故委托人对委托物应享有取回权。[9]否定说则认为,我国合同法已严格区别行纪与间接代理(被代理人有法定介入权),行纪人以自己的名义与第三人订立合同,应适用《合同法》第421条的规定,即“行纪人对该合同直接享有权利、承担义务”。在行纪人将商品转移给委托人之前,商品的所有权仍归行纪人所有,故货款不能返还时,委托人只能与其他普通债权人一同参加破产财产分配而不能行使取回权。[10]

对后一观点,实践中不乏予以支持的实例。在“徐某诉某卧龙文化艺术有限公司破产清算组交付油画纠纷案”中,原告徐某委托被告文化公司购买一幅巨型山水画,约定价格为8.5万元,原告支付被告劳务费2000元。合同订立后原告向被告支付了现金8.7万元,被告即委托画家张某绘制该山水画。油画绘制完毕后,被告于同日取走油画并通知原告取画,原告因事出国,被告于是将油画临时存放在公司仓库内。后被告因经营不善破产,原告以其为油画所有权人为由要求取回该油画,但被告的破产清算组拒绝交付。法院经审理认为,双方的行为性质符合行纪合同的特征,该幅油画所有权在被告交付原告前属于被告,其在被告进入破产程序后自然成为企业的破产财产,故原告不能行使取回权。[11]

与我国上述司法实践的做法不同,有些国家支持买人行纪中委托人的取回权。如《德国商法典》第392条第2款规定:“对因行纪人行为而发生的债权,委托人只有在让与后才可以向债务人主张。但即使此种债权未被让与给委托人,在委托人和行纪人或(委托人与)行纪人的债权人之间的关系上,该债权仍视为委托人的债权。”即若行纪人破产时其对第三人的货物交付请求权尚未实现,则委托人可行使取回权,要求破产管理人将债权让与并直接向第三人主张该债权。根据德国主流学说,商法典的上述规定亦可同样类推适用于买人行纪中第三人已交付货物给行纪人的情形,即委托人可在行纪人破产时取回所买回的标的物。[12]

针对上述两种不同做法,笔者认为,以“经济上的归属”为理由的解释是一项有益的尝试,但仅以此作为支持买人行纪中委托人取回权的依据尚不充分。如前所述,“经济上的归属”只是基于社会一般观念的模糊判断,充其量只反映了当事人之间经济上的关联或日常观念对交易过程的(未必准确的)感性认识,而对于法律上具体应如何处置并不能够提供充分的参照。例如,在买卖关系中,在货物被出卖人交付给债务人且交付后尚未被动用时,若买受人尚未付款,似乎也可以说有关标的物“在经济上”仍归属于出卖人,但显然出卖人通常并不应享有破产法上的特殊对待(下文所述的出卖人取回权除外)。[13]

比较而言,将以下两个理由作为支持买人行纪中委托人取回权的主要依据更有说服力:(1)行纪人所从事的,本质上是一种“为他人利益而行为”[14]的经营,即委托人而不是行为人(受托人)承担被管理财产的收益与风险。在这一特征下,虽然委托人对受托人只享有债权,但认为其是财产的终极归属人,更符合行纪关系中权责分配的本质。比较而言,前述买卖关系中的买受人在合同签订后要承担价格下跌的风险,在风险转移后要承担标的物毁损灭失的风险;实践中借款关系中的借款人要自己承担投资失败(而被迫动用其他财产归还借款)的风险,因此,都不是“为他人利益而行为”,故其相对人也不应享有破产取回权。(2)除“为他人利益而行为”外,欲获得取回权的保护,还应具备其他条件即营业外观,如此处行纪人为委托人服务的经营特征。[15]在一般民事委托中,受托人也要受托管理他人财产并为他人利益而行为,但委托人并不享有类似的取回权。其关键原因是一般债权不具有公示性,债务人的其他债权人无从得知债务人所持有的财产究竟是来源于为他人的理财,还是来源于其他的交易关系。如前所述,若在这一背景下一概允许取回,“必将破坏通常的市场信用”。[16]而营业外观的存在,要求行纪人的债权人不应合理期待行纪人所占有的财产均归其所有。即“任何人都了解行纪人手中握有多项他人财产,因此不必担心(允许委托人取回)会发生欺诈其他债权人以及扰乱债权债务关系的后果。”[17]

对于前述案例中徐某能否取回油画,前述德国法的相关规定可供参照。若一方面承认构成行纪,另一方面又简单地否定其取回权便欠妥当。该案另外一个着眼点是,虽然徐某与文化公司之间是行纪关系,但文化公司在性质上可能并非是专业的行纪公司,而是同时从事自己的买卖经营,其“营业外观”特征并不明显,是类似于《德国商法典》第406条规定的“临时行纪人”,文化公司债权人或可期待该油画属于文化公司所有,因此亦有将其归人破产财产的余地,但这需要明辨事实并具体加以判断。

2.证券经纪与委托理财债权亦可行使取回权。根据我国《证券法》的相关规定,证券交易结算资金不属于证券公司的自有资金,其权属或“所有权”仍然归客户,因此,即便证券公司破产,投资人(存管于第三方处)的资产也并不受影响。但在证券市场发展初期的一段时间内,由于相关法律规定与监管的缺失,证券公司曾直接控制客户的资金、股票、债券、权证、基金份额等,进而出现了挪用客户保证金和客户委托理财资金等违法情形,其中尤以挪用委托理财资金为甚。在法律性质上,在委托人将资金支付到证券公司的账户后,鉴于金钱所有权的特殊规则,客户对证券公司的权利仍然只能定性为“债权”。[18]对此,最高人民法院提出了以财产是否混同为核心标准确定得否行使取回权的规则。[19]具体而言,若被挪用后的委托资产与其他客户资产发生混同但独立于受托人自有资产的,委托资产与其他客户资产不属于受托人对其他债权人的责任财产范围,委托人与其他客户可按照资产比例享有取回权(按份共有);若证券公司违规挪用客户资金和证券,虽然证券公司账面上有所记载但已经形成资金混同,则债权人不能行使取回权,而应当通过申报债权的方式处理。这一规定在很大程度上也符合前述两项考量,即一方面证券公司所从事的是“为他人利益而行为”的营业,另一方面也具有为公众所了解的营业外观。[20]

另须说明的是,合同名称与合同的真实性质常会有所不同。委托理财本身是一种商业运作中出现的术语,严格来说并无确定的法律意义,须根据合同的具体内容判断其性质。如委托理财合同中常见的用以吸引客户的“保底条款”就会影响合同的性质与效力,若使委托理财关系转化为借款关系,则无法再取回。[21]

总之,破产债务人“为他人利益而行为”的属性以及必要的营业外观,是确立委托债权取回制度的两个必要条件,缺一不可。例如,与上述债权取回相对照的是,储户的银行存款债权一般不享有取回权。在前述债权的让与担保、证券经纪等交易安排中,破产债务人受让有关债权或取得有关资金时所附带的前提性条件是其只享有管理的权限,不得擅自将有关款项挪作他用,这是债权人可在破产时取回的基础。而在存款的关系中,银行在为此支付利息的同时也有权使用有关存款对外放贷,储户对此亦为明知,因此,在银行破产时,虽然储户在银行开立有独立的账户,但充其量只能作为一项享有优先受偿顺位的一般破产债权对待。[22]又如,在我国《合同法》第403条所确立的隐名间接代理中,若代理人不具有营业外观,则在其接受第三人履行后破产的情况下,“被代理人”通常也不能行使取回权。[23]

三、以与所有物的密切关联及公平考f为基础的债权破产取回

此类债权取回主要有两大类型:其一是代偿取回权,即债务人所占有的他人财产在破产开始前被债务人无权处分或因故毁损灭失,或者在破产开始后被破产管理人无权处分[24]或因故毁损灭失,致使在破产程序开始后一般取回权无法行使时,原所有人的损害赔偿请求权等债权因法律的特殊规定而上升为不受破产程序限制的、相当于取回权的权利。[25]其二是对买卖关系中出卖人的价款请求权提供特别保护,允许出卖人在满足一定条件时“取回”所有权已转移的物品。两种取回权的确立,虽说都与所有权有一定的关联,但严格说来,并不是所有权直接作用的结果,而是源于特别保护某些债权的法律政策。

1.作为债权破产取回的代偿取回权。依一般民法法理,若债务人无权处分了标的物或标的物因故毁损灭失,则所有人原物返还请求权将随之消灭,其只能向债务人请求侵权与违约赔偿或请求不当得利返还。若这两项债权发生在破产程序开始前,按照破产法的一般原理,其性质应属普通破产债权,只能获得按比例的清偿。同样,在破产程序开始后,若破产管理人无权处分了标的物或标的物因故而毁损灭失,所有权人充其量也只能享有针对破产财团的共益债权,要求以破产财团为限赔偿其损害,或者依据《企业破产法》第42条要求返还不当得利。而共益债权亦有不能获得完全清偿的可能,其与通常所说的所有权人有要求返还原物的权利有本质区别。

在上述背景下,若债务人破产时法律将此类债权的清偿与所有物返还(即允许原所有人“取回”变形物)同等对待,将不得不打破法律既有之物与债区分的逻辑与体系安排。对此,必须提供价值层面的充分论证。目前各国特别保护此类债权的主要依据是“公平的理由”:若标的物原本不属于破产债务人,则不应因破产债务人对其无权处分即允许该债务人的其他债权人就其价值受偿。而从功能的视角看,若不赋予此种保护,则债务人或破产管理人将可能为规避取回权制度的适用而故意非法损害或处置标的物,进而破坏整个破产取回制度的有效运转。[26]

关于代偿取回权的性质,学界曾有观点认为“应准用民法上关于‘物上代位权’的原则”加以解释。[27]这是不恰当的。理由如下:(1)物上代位制度主要强调标的物价值的延续与替代(如担保权人通常仅有权就担保物变现所得优先受偿而并不能直接取得担保物),而作为取回权基础的所有物返还制度则以原物存在为前提,二者具有明显差异。另外,在原物被以互易等方式转让并换取代偿取回物后,固然可以认为该物为原物的“代位”,但若债务人或破产管理人将该“代位物”再次处分,原所有人似乎便不能再援引“物上代位权”要求返还处分所得,毕竟原物的代位物也已消灭。[28]而且,即便适用“物权代位”的理论加以解释,也不能解决如何确定代位关系终点的问题。[29](2)在讨论代偿取回权与物上代位制度的区别时,还需注意的是,若所有人在破产程序之外已经丧失了主张返还原物或原物之转让所得、赔偿金等的权利,则即便仍存在“物上代位物”,其在破产程序内也不应享有代偿取回权。例如,债务人将所占有的标的物通过无权处分出让给买受人并获得价款债权。在买受人履行义务前,债务人的某一债权人通过强制执行程序扣押了该债权。此后不久,破产程序开始启动。现所有人对第三人的扣押提出异议并主张代偿取回。对此种情形,应当认为,与物上代位制度不同,代偿取回权制度仅适用于破产时对某些债权的特殊保护,而在破产法之外该制度是不适用的。所有人在破产法之外原本不得对债务人之其他债权人的就无权处分所得债权的扣押提出异议,因此,在破产中亦同样不应有异议,故代偿取回制度在此不发生适用。[30](3)在法律明确地以物上代位制度确定了原物变形物的归属时(如我国《物权法》第174条),亦无适用代偿取回权制度的必要。[31]例如,所有人甲将某艺术品质押给债权人乙,担保债务人丙对乙所负担的500万元债务,事后债务人丙不能履行债务,乙行使质权将质物变卖,在扣除变现费用后获得1000万元的变现所得。所有人甲遂请求乙返还剩余的500万元价款。若在乙返还该价款前破产程序开始,甲自然可以“取回”该剩余之500万元变现所得,而此项“取回”本质上仍是基于所有权的取回,即乙占有了不属于其所有的物,属一般取回权。

虽然在学理上被广泛肯定,但代偿取回权制度在我国并未被明确规定,因此实践中行使代偿取回权的主张能否得到法院的支持是存在疑问的。不过在与破产有关的审判实践中,有的法院事实上还是考虑到了代偿取回权。例如,在“中国冶金进出口辽宁有限公司诉沈阳市铁西区城市建设局等债权转让合同纠纷案”中,原告与案外第三人沈阳冶炼厂就代炼加工物料灭失的赔偿达成《债权转让协议》,冶炼厂的破产清算组将其对被告享有的84万债权转让给原告。法院认为该债权的转让并不损害参与冶炼厂破产清算的其他债权人的利益,因为原告对代炼加工的物料享有取回权,由于该物已被冶炼厂处分,故应由冶炼厂予以全额赔偿,而为履行该赔偿而转移的债权不属于破产财产。[32]该案中法院的论述虽然不够清晰,但其关于原物灭失而产生的损害赔偿不受破产程序影响的判断,暗含了代偿取回权的思路。可惜法院的推理并不正确,因为物料灭失赔偿之债是原告对冶炼厂的债权,只有存在物料灭失后相应的代偿物如保险金、赔偿金、价款等才可能有代偿取回的适用,而冶炼厂对被告享有的债权与物料灭失没有任何关系,不是加工物料灭失后的代偿物,冶炼厂将该债权转让给原告显然不属于代偿取回,而可能构成对原告的偏颇清偿。

2.降低出卖人价款风险的在途货物取回制度。在途货物取回权是源于英美货物买卖法中的中途停运权[33]而由破产法规定的一项特殊制度。[34]据此,在异地买卖关系中,若出卖人已将买卖标的物发运,买受人尚未收到且未付清全部价款而被受理破产,则出卖人可以取回在途的标的物。[35]笔者认为,严格说来,“在途货物取回权”在性质上只是保护出卖人价款债权的一项特殊制度,而非所有物返还,理由如下:(1)根据我国《合同法》第61条、第141条以及《物权法》第23条等相关规定,若当事人无特殊约定,标的物需要运输的,出卖人将标的物交给第一承运人即构成交付,从而发生所有权转移;另外在国际货物买卖中,常常通过交付提单等单证完成所有权转移,此时买受人在现实地收到货物前即已通过该单证交付而取得所有权。[36]也就是说,即使法律规定“出卖人可以取回在运途中的标的物”,其性质也不完全是所有权人取回“所有物”,因为原所有人可能早已丧失其所有权。(2)按照法律的规定,在途货物的取回并不导致买卖关系的终止,出卖人也不能依据该“取回”终局性地保有有关标的物,在这个意义上,出卖人“取回权”更多是对其价款债权的特殊保护,与作为债权担保制度的留置权在结构与功能上类似。

国家林业局关于进一步加强京津风沙源治理工程造林管理工作的通知

国家林业局


林沙发[2006]65号

国家林业局关于进一步加强京津风沙源治理工程造林管理工作的通知

北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区林业厅(局):
由于京津风沙源治理工程区部分地方管理粗放,忽视质量,再加上自然条件原因,造林成活率与保存率偏低,影响了工程建设成效。为进一步做好京津风沙源治理工程2006年造林工作,切实提高工程建设质量,现就有关事项通知如下:
一、抓紧分解2006年度工程计划。各地林业部门要与综合部门加紧协调沟通,尽快将2006年国家下达的工程建设任务分解落实到县(旗)、乡(镇),以利于基层早准备、早安排、早动手,确保不误春季造林。
二、科学编制县级作业设计。作业设计要严格执行工程建设技术标准和规程,合理安排营造林任务、林种比例、树种选择、植被配置,将全部建设任务具体落实到山头地块。作业设计须按程序审批,一经批复,不得擅自变更。无作业设计或设计未经批准不得组织施工。
三、做好造林整地与抗旱准备。整地是造林施工中的一个重要环节,科学、适当的整地措施,有利于提高造林质量。工程区提倡局部整地造林,并注意保护原有地表植被。除营造灌木林可随造随整外,营造乔木林一般要提前整地。同时,各地要提前做好抗旱造林的物资准备,将干旱对造林成活率、保存率造成的影响降到最低。
四、认真组织好工程造林种苗生产与供应。各地要按照适地适树适种源和良种壮苗的原则,认真组织工程建设种苗生产和供应。工程造林一律使用一、二级种苗,提倡就地造林、就近育苗,实行定点育苗、合同育苗、定向育苗。认真做好苗木生产与运输,避免苗根暴露时间过长、苗木失水,尽力使苗木保持良好的形态和生理特性,以保证苗木的成活率。严格种苗检验、检疫制度,禁止使用不符合“一签两证”要求的苗木。
五、推广治沙实用技术,提高工程建设科技含量。各地要把实施科技创新、强化科技支撑作为提高造林质量的关键,将科技贯穿于工程建设的始终。要广泛应用保水剂、生根粉、地膜覆盖等抗旱保活技术,注意选择耐干旱的乔灌木树种,着重推广容器苗造林技术,提高容器苗造林的比例。加大推广《京津风沙源治理工程主要治理模式》力度,并在实践中不断总结和优化沙化土地治理模式。
六、加强造林施工管理,强化质量监督。加强对造林作业各个施工环节的管理,严格把好整地关、苗木关和栽植关。每项作业环节都要在监理人员或技术人员的指导监督下进行,对施工质量不合格的,要责令立即返工。认真贯彻落实《造林质量管理暂行办法》,凡人为导致造林质量事故的,将给予通报,并追究有关人员的责任。
七、加强对新造林地的抚育管护,保护工程治理成果。对新造林地要适时进行松土除草、浇水施肥等抚育作业。各地要全面加强对新造林地的保护,建立护林组织,配备专职或兼职护林员,制定护林公约,全面落实新造林地管护责任,做到管护措施到位、管护人员到位、管护责任到位。


二ΟΟ六年四月十二日

台州市人民政府关于印发台州市基层防汛体系建设规定的通知

浙江省台州市人民政府


关于印发台州市基层防汛体系建设规定的通知

台政发〔2009〕16号

  
各县(市、区)人民政府、市政府直属各单位:
《台州市基层防汛体系建设规定》已经市政府第十九次常务会议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。


二○○九年二月十八日


台州市基层防汛体系建设规定

第一章 总 则

第一条 为建立完善基层防汛防台风体系,提高基层防汛防台减灾工作水平,保障人民生命财产安全和经济社会可持续发展,根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本规定。
第二条 在本市行政区域内的乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会、企事业单位的防汛防台风活动,适用本规定。
第三条 基层防汛体系建设坚持“依法防汛、全民防台、科学防台”的理念和“以人为本、以防为主、以避为先、防避抢救有序”的原则。
基层防汛体系建设按照“组织健全、责任落实、基础扎实、机制有效、保障到位、意识提高”的要求 ,实现“现场指挥、全民参与、自防互救、快速反应”和 “不死人、少伤人、少损失”的目标。
第四条 乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会、企事业单位等都要建立基层防汛组织,领导和负责本区域、本单位的防汛防台风工作,实行防汛防台风工作行政首长负责制和分级分部门(单位)分岗位责任制,严格岗位责任追究制。
第五条 基层防汛体系建设包括基层防汛组织体系建设、工作机制建设、应急管理和保障措施四方面。

第二章 组织体系建设

第六条 健全防汛组织体系。
乡镇人民政府(街道办事处)应设立防汛指挥机构和防汛办事机构,行政首长任指挥,确保防汛办有2—4名专(兼)职工作人员到位,其中有综合管理岗、防汛业务岗、信息化管理岗等。落实专门办公场所,配备电脑、备用电源、防汛视频会商系统等。乡镇级防汛办负责防汛防台防旱的日常工作,即具体负责辖区内防汛防台防旱的安全检查、监测预警、宣传培训、人员转移、现场抢救、水毁修复、灾后评估等组织指挥和小型防汛工程规划建设管理工作,落实上级防汛防旱指挥部及其成员单位交办的防汛防台防旱工作。
村居(社区)委员会、企事业单位等都要建立防汛领导小组,驻村干部是村级防汛工作的督责人。村居(社区)委员会要明确1—2名防汛兼职人员,村级气象信息员可兼作防汛信息员。各企事业单位及群众组织要有1名防汛信息员。
第七条 明确防汛岗位职责。
落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制,明确各级防汛责任人。乡镇人民政府(街道办事处)的主要行政领导为防汛第一责任人,村居(社区)委员会主任和各单位行政一把手要担负起该村居(社区)委员会和单位防汛第一责任人的责任。明确各级各单位防汛相关责任人及其工作人员的日常与应
急情况下的岗位职责,建立防汛相关责任人数据库,定期更新责任人数据库信息。
防汛防台风任务分解落实到每个防汛岗位。明确组织、指挥、巡查、监测、预警、人员转移、抢险救灾、物资保障等防汛岗位职责,并将职责和工作制度上墙明示,确保工作规范有序开展。
第八条 落实重要对象和设施的防汛责任。基层防汛重要对象有处于小流域山洪和江河海岸边、地质灾害隐患点和病险水库山塘下游、高山风口和低洼易涝区及其他危险区应转移的人员及村庄、学校、企业、船只(造船企业)、贵重物资等。
基层防汛重点设施主要有水库、山塘、堤防、水闸、河道、地下设施、危房、避灾场所、避风港、交通、通信、电力、供水设施等。
对这些重要对象要落实防汛保安责任,重点设施要落实监测巡查预警责任,每年由所在乡镇村确定上报责任人员名单,并通过媒体和各种途经向社会公布,接受群众监督。

第三章 工作机制建设

第九条 加强小型防汛工程建设管理。开展正常性的小型强塘固房工程建设,保证乡镇村的防御准有明显提高;对防汛重点设施等每年进行定期的检查或普查,建立台帐和安全管理制度;对直接威胁村庄、村民安全的危险工程与设施,要及时整改修复;对水毁工程、重要地质灾害隐患点、重要堤防等要进行重点治理。
第十条 完善监测设施,明确预警程序和职责。
乡镇人民政府(街道办事处)要根据防御山洪与地质灾害预警的需要,结合水利、气象等部门已有的风、雨、水情监测点和村(社区)、企业等总体布局需要,因地制宜补充雨水情信息监测站点,建立乡镇级防汛监测预警网络,形成预警信息快速反映的管理机制。
以村居(社区)为单位,配备铜锣、手摇警报器、无线广播、电话、电视等传播工具,有条件的村还要逐步配备传真、电脑、短信平台、雨量监测仪、气象信息显示屏等设备,掌握气象雨水情信息,并在第一时间将预警信息及时传递到单位到户到船到责任人和公众,提高预警能力。
受小流域山洪、地质灾害隐患点威胁的村庄要逐村制定预警标准,落实预警员,建立预警制度。
第十一条 加强预案管理。
乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会要根据当地防汛防台风的工作实际,建立以人员转移、预警信息传播和抢险救灾为重点的防汛防台风工作预案,各企事业单位、各涉及人员生命安全的重点对象和设施均应有防汛保安专项预案,组成预案体系。
预案要坚持因地制宜、科学实用和可操作性的原则,明确各级组织指挥和防汛抢险工作人员的上岗标准,明确危险区的应转移人员,明确避险预警方式、转移路线、转移方式、转移负责人和安置地点。
乡镇(街道)的预案要逐步实现标准化、软件化。预案编制完成后要按规定程序报批,并适时对预案进行修订和完善。
第十二条 确立避灾场所。
乡镇人民政府(街道办事处)根据应转移安置的人数,统一规划确定避灾场所的分布,确立结构牢固、质量较好的建筑物如学校、会堂等大型公共设施作为避灾场所,建立避灾场所的管理制度。村居(社区)委员会具体落实避灾场所的管理与使用,确保安全避灾。有关部门要配合做好民房的安全普查、抗风等级划定和避灾场所的鉴定工作。
第十三条 加强防汛抢险队伍建设与演练。乡镇人民政府(街道办事处)要组建以民兵为骨干的机动防汛抢险救灾队伍,村居(社区)委员会和企事业单位要建立群众性抢险队伍。
加强抢险队伍的训练,每年组织由抢险队员、相关群众参加的预案演练,以提高防汛抢险救灾实战能力和群众防灾减灾意识。
第十四条 储备防汛抢险物资。
乡镇人民政府(街道办事处)要集中储备足够的抢险物资,村居(社区)和企事业单位要按照分级储备的原则,储备必要的防汛抢险救援物资。健全防汛抢险物资即用即补制度。对区域内可调用的抢险机械、运输工具、救生器材等抢险救灾设备、物料和施工队伍进行登记,建立协议动态备用的管理制度。
第十五条 提高防汛信息化工作水平。不断完善市、县、乡三级防汛远程会商系统,逐步建立市、县、乡、村四级防汛气象信息发布系统。对乡镇级防汛责任体系、基础资料、日常工作和应急流程等进行电脑化管理,逐步实现防汛网上办公,形成防汛防台综合信息管理系统。
第十六条 开展防汛防台风知识培训。
乡镇人民政府(街道办事处)要因地制宜地组织对相关责任人员、水库巡查员、山洪灾害、地质灾害预警员等各类防汛人员进行培训,提高巡查预警技能和综合素质,增强防灾减灾意识和组织指挥抢险救援的能力。

第四章 应急管理

第十七条 组织指挥。
当宣布进入Ⅳ级汛情后,乡镇级防汛办开始关注,实行 24小时防汛防台风值班,在外地出差的防汛相关人员迅速返回,村级防汛信息员开始工作。
当宣布进入Ⅲ级汛情后,乡镇人民政府(街道办事处)的分管领导到岗指挥,驻村干部进村发动防御工作,组织船只提前避风以及海塘外养殖人员、海岛旅游人员等撤离行动,落实薄弱环节加固措施。
当宣布进入Ⅱ级汛情后,基层主要领导进岗指挥,全面部署落实防汛防台风工作,全面组织人员转移,抢险突击队集结到位。当宣布进入Ⅰ级汛情后,全面进入临战状态,快速处置各种突发事件。做到上下联动指挥、协同作战、信息畅通。当通讯、交通、电力等中断时,基层防汛组织要在上级指导员的指导下,按照预案和实际情况做好各自为战、全力抢救工作。灾害发生的第一时间,主要领导、驻村干部和村级防汛相关人员要掌握一线灾情,了解人员安全、灾害受损等情况,安抚受灾群众,把人员伤亡和损毁情况先口头后书面逐级向上报告。灾害警报解除后,要迅速组织群众进行生产自救、恢复家园。
第十八条 人员转移。
严格按照《浙江省防御洪涝台灾害人员避险转移办法》要求,及时发出人员转移令。人员转移要按网格化梯度化要求,做到责任到人。
各类应转移人员应当在可能致灾前3小时转移完毕,若预报夜间致灾的,应当提前到当日18时前转移完毕。要安排好集中安置点转移人员的基本生活,做好稳定情绪工作,防止提前返回。
台风警报解除后,要及时对各地质灾害隐患点、病险工程设施进行逐一检查,在确保安全的前提下方可告知群众安全返回。
第十九条 人员疏散。
海岛乡镇村及旅游景区接到将有台风影响的消息后,要立即遣散岛上游客回大陆。对来不及返回的,要进行集中妥善安置管理,防止私自雇船冒险行为的发生。
以村居(社区)为单位对居住在工棚、低标准房子的外来人员进行逐村排查,将外来人员的防台责任逐一落实到雇用企业和租住的房东。
紧急防汛期,学校放假、工厂停工、市场停市、商店关门,对集中人员进行疏散,对道路室外人员进行管制,对转移人员进行防台安全知识宣传教育。
第二十条 巡查预警。
应急响应启动后,水库、屋顶山塘、地质灾害隐患点实行24小时不间断巡查,其他重要设施要加密巡查次数。 利用村级广播、乡镇级短信平台等向防汛相关责任人、辖区内公众发布当前气象防汛动态信息、防台风小知识和安全注意事项。
台风(雨情)警报解除后,地质灾害隐患点、小流域山洪、高水位水库山塘、低洼地的监测巡查预警工作,要延续到确认安全时方可转为正常。
第二十一条 渔船避风。
海洋部门要运用渔船安全信息救助系统指挥平台做好渔船避风管理工作,确保所有185匹马力以上的渔船均安装卫星监控系统,65匹马力以上的渔船均安装船舶自动识别系统。
台风消息发布后,各渔业公司(村)要向渔船告知台风信息,根据当地防台风预案和上级部署及早进港避风,渔业公司(村)要实行网格化、一对一的监督管理,逐船跟踪落实,直到进入安全避风港。各渔业乡镇人民政府(街道办事处)要及时对渔船避风情况进行督查。
船只进港后,船上允许留守少数具备较高操作水平和丰富经验的船长船员操作,但应当穿戴救生衣等安全装备,同时要保持通讯畅通。当预报受强台风以上正面影响时,船上留守人员要服从命令撤离上岸,同时锚固好船只,做好防撞防火防盗等工作。
第二十二条 避险清障。
乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会要根据台风影响情况提前组织村民抢收农业果实,对大棚、果树等进行加固。
集结抢险队伍对村庄巡逻,督促并帮助业主将低洼地区和地下室易淹的物资转移到安全地段,对高空建筑广告灯箱进行卸装、对危及他人的树木杆线进行处置,防范阳台易坠落物体伤人,提醒村民关好门窗,一旦险情出现,立即进行抢险施救。
乡镇人民政府(街道办事处)要及时组织交通工具、抢险器械和民工,对道路上倒伏的行道树等障碍物进行清理,协同各部门抢修中断的交通、电力、通讯和供水管路。
第二十三条 险情处置。
当巡查人员发现山塘水库大坝出现异常、水位上涨过快时,当小流域短时雨量超过预警值或河道溪涧超过设定水位时,当地质灾害隐患点出现异常现象时,要立即引起警觉,按照规定的程序向上级报告,同时向下游群众发出预警,立即启动人员应急转移预案,进行抢险排险处置,如果情况严重可向上级求援。
第二十四条 信息上报。
当气象、水文监测到灾害性天气,或基层水利管理员、巡查员、预警员捕捉到紧急险情时,要利用手摇警报、短信、广播、电视、网络及其他手段,在第一时间发出预警信息,告知相关人员。
在进入Ⅲ级汛情后,各乡镇(街道)防汛办要根据上级要求,将当地水雨风潮情,综合信息,部署情况,调度情况,工程状况,抢险队伍,物资准备情况,船只进港避风,人员转移动态情况,灾情,典型事例等信息,由专人负责定时报送(网上传输)到上级防汛防台防旱指挥部。台风登陆后,按照报灾表格统计上报灾情。如有人员死亡,须说明死者姓名、性别、年龄、地址及死亡原因(由风、潮、雨、洪水及何种次生灾害直接或间接致死),灾害来临前有无启动预案或措施,抢救是否及时有效等。
第二十五条 灾后修复与评估。
灾毁工程出现后,按照谁所有、谁受益、谁负责的原则,责任单位要立即开展灾毁修复工作。
总结经验,查找不足,对本次防灾工作进行绩效评估。对成灾的原因进行分析总结,提出防灾避灾减灾对策措施的建议意见。

第五章 保障措施

第二十六条 加强领导。
防汛防台风工作应成为社会主义新农村建设、平安台州建设、和谐社会构建的有机组成部分,应作为各级政府、基层组织的重要工作,扎实推进“强塘固房”工程和“百乡和汛”工程建设。
基层防汛体系建设主要领导必须亲自抓、分管领导具体抓,确定具体的工作班子和人员,建立防汛防台风工作、应急、监督机制,落实各项措施,接受社会广大群众的监督。
第二十七条 落实经费。防汛机构的日常工作经费、物资储备费用、应急经费、指挥系统建设及运行经费、值班巡查监测预警人员补贴等应列入县乡
二级财政预算。
第二十八条 加强考核。各乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会及企事业单位要将防汛防台风工作作为乡镇人民政府(街道办事处)与村居(社区)委员会年度工作考核、驻村干部工作绩效考核、评优评先的重要依据,并根据当地的实际情况制定出台相应的奖惩措施。
第二十九条 加强宣传。
定期向应转移人员发放明白卡,明确责任人、联系电话等,制作安装避灾安置点、人员转移安置路线标志。乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会和企事业单位要通过广播、宣传栏、集会、发放宣传画册等多种形式宣传防灾避灾知识,特别要加强对外来务工人员、沿海与山区群众的宣传。
在重要水利工程、山洪危险区、地质灾害隐患点、险工险段
等设置防汛警示标志牌。
在每年4月15日的“全省防汛防台日”和7月10日的“台州防台风日”进行多种形式的防汛防台风法律法规、防台风知识集中宣传教育,不断提高全民防汛防台风意识,使防汛防台风工作成为全社会公民的一项自觉行为。
第三十条 严肃纪律。
对“百乡和讯”建设完成较好的乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会及企事业单位给予通报表彰,不能如期完成任务或验收不达标的给予通报批评。
在应急实战过程中,没有按照本规定执行造成后果的,视情节严重情况,依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律、法规追究相应责任。

第六章 附则

第三十一条 名词解释。
台风:泛指热带风暴、强热带风暴、台风、强台风、超强台风。“强塘固房”工程:重点加强对海塘、江塘、山塘以及病险水库的除险工作,提高沿海地区民房抗灾水平,全面加强综合减灾能力建设,切实增强防范和应对台风等自然灾害能力。
“百乡和汛”工程:“汛”即凶猛的洪涝台灾害,“和”使之平和、温和、协同、和谐,“和汛”为社会和谐提供防汛保障,“百乡和汛”工程即以每个乡镇村为单元,进行防汛防台工作标准化建设,形成基层自我防范的管理机制,以全面提高全市防御台风等自然灾害的能力。
台州市基层防汛体系以“百乡和汛”工程建设为载体, 2008年至2010年全市所有的乡镇人民政府(街道办事处)、村居(社区)委员会按本规定要求集中建设,逐个考核验收。验收后还需根据上级的新要求和本地的实际需要,不断深化完善提高。
第三十二条 本规定自发布之日起执行,由台州市人民政府防汛防旱指挥部办公室负责解释。