关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干法律问题分析

刘忠杰 刘亚利


　　“民以食为天，粮以地为本”土地是人类社会赖以生存之本，是农民群众安身立命之缘，是中国“三农”问题（农业、农村、农民）的核心。中国迄今仍是农业大国，农业人口多，广大农民至今没有改变“靠地吃饭”的状况。可以说，自农村实行家庭联产承包责任制以来，自广大农民解决了温饱问题以后，农村社会的矛盾已转向利益分配是否公平以及在多大程度上实现公平的问题。总的来讲，土地经营的合理安排和土地利益的正当分配，已成为解决农村问题的基础和根本。

一、农村土地承包合同纠纷案件中的疑难问题

　　农村土地承包合同纠纷的难点，已从传统的承包地侵权纠纷、相邻权纠纷及发包方（承包方）的违约责任纠纷等类型，转为现阶段特定主体的承包合同纠纷，包括外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷及因农业税减免而引发的流转费纠纷等类型。这些新类型的农村土地承包合同纠纷，均与社会经济的发展导致土地资源的日渐稀缺戚戚相关，与国家农业政策的调整引起农地价值的增长戚戚相关，同时也与农村深刻的历史背景和农村社会特殊的人文环境戚戚相关，因而处理难度较大。
（一）外嫁女权益纠纷
1.外嫁女权益纠纷的由来和概况。
　　外嫁女是一个较为形象的表述，实践中指的是与村外人结婚，但户口仍留在本村的妇女。受民间传统观念的影响，外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利，从而导致其在分配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。随着《妇女权益保障法》的修正，广大农村妇女权利意识的觉醒，外嫁女要求参与农村土地承包的呼声越来越高，并由此导致了外嫁女权益纠纷的大量涌现。
2.外嫁女权益纠纷的主要表现形式。
（1）土地承包经营权。在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回。
（2）征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配数额比其他村民少。
（3）股份分红权。股份分红权是外嫁女诉求中反映最为强烈的问题。股份分红是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分红。基于可分红总量的固定，大部分农村往往以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份。
（4）宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，是村民重要的生活基础，包含很大的经济利益。很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。
（二）代耕农纠纷
1.代耕农纠纷的由来和概况。
代耕农，指不在户籍所在地进行耕作，到经济相对发达地区耕种他人土地的农民。很多农民放弃农业生产，纷纷“洗脚上田”，进入工厂或自办实业，导致大量耕田荒置。
2.代耕农纠纷的主要表现形式。
　　在当时的历史条件下，代耕农租种他人承包地，并为承包人代为缴纳农业税、履行国家规定的各项义务，每年取得固定收益。有些代耕农甚至举家迁入，十来年的代耕生活已让他们逐渐融入了当地的生活。而对于承包人来讲，他们既摆脱了承包地上的农业税赋负担，又可以从事他项经营活动，可谓“双赢”。但随着社会经济的不断发展，农村集体经济的收益分配、股份分红、土地征收补偿等方面的数额逐渐增大。而代耕农能否参与上述收益的分配，与其是否享有土地承包经营权直接相关。因此，承包人纷纷要求代耕农交回代耕地，而代耕农则认为当地政府早年已承诺他们入户，或者与承包人之间已达成协议，他们已经实际取得土地承包经营权，从而引发了大规模的矛盾与冲突。代耕农纠纷的主要表现形式为：
（1）代耕农与承包人之间的土地承包经营权归属纠纷。代耕农普遍认为，其虽然是以“代耕”名义耕种，但实际上已连续十多年进行耕种并长期以自己的名义交纳税赋。而且，对于政府主导引入的部分代耕农而言，当年当地政府招耕时，曾承诺为他们办理入户并给予当地村民同等待遇，不少人因此长期离开了原住地，加上老家的祖屋早已破旧，又没有承包责任田，现已没有退路。由此，他们强烈主张取得土地承包经营权。
（2）代耕农与承包人之间的土地征收补偿费归属纠纷。农村土地被征收后，集体经济组织将征收补偿费分给承包人，代耕农则以其享有土地承包经营权为由主张取得该补偿款。另外，部分代耕农反映，代耕地被征收后，集体经济组织不但没有任何征地补偿，还截留了其应得的青苗和附着物补偿款，要求发放征地补偿款及被截留的青苗和附着物补偿款。因为在他们看来，代耕土地是有合约的，代耕地被征收理应给予经济补偿。
（3）代耕农与回迁户之间的土地承包经营权纠纷。部分本已将户籍迁出的原村民，在看到迁户回村有利可图后，千方百计将户口迁回原所在村集体，并要求代耕农将代耕土地返还，从而引发纠纷。
（4）代耕农与村集体间的安置纠纷。代耕农多来自异地他乡，经过十多年的代耕劳作，绝大多数已在村集体安家。现村集体、承包人要求收回代耕地，或代耕地被国家征收，将使其丧失赖以维持生计的土地，生存问题日益突出，从而与集体经济组织之间产生安置等纠纷。
（三）农业税减免与流转费纠纷
1.农业税减免与流转费纠纷的由来和概况。
　　《农村土地承包法》的颁布实施，改变了过去农村承包地流转上的严格限制，明确了农村土地承包经营权流转的几种形式，包括转让、转包、互换、出租等，对于合理配置土地资源，促进经济发展，具有重要意义。但法律比较稳定，而国家政策则相对多变。近年来，国家相继出台了一系列的惠农政策，这无疑对于减轻农民负担、发展农村经济具有十分重要的意义。但这些政策变化往往也容易导致土地承包经营权流转关系（转包、出租）中的当事人之间产生利益失衡的情形。如2004年中央一号文件着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为重点，启动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。在上述政策出台前，由于农村土地上的负担较重，农地耕作没有多大的经济效益。因此，很多承包人将承包地转包或出租给第三人，有的承包人仅收取少量的流转费（转包款或租金）；有的是零收益流转，即第三人只要负责缴纳承包地的农业税赋即可，不用另行向承包人缴纳流转费；有的甚至还出现“负流转价款”（俗称“倒贴皮”）。随着全省农业税的全面免征，承包地上的农业负担消失，如果继续履行原来的流转合同的约定，承包人无法享受农业税免除的优惠，实际耕作人还可取得农业补贴，有的承包人甚至还要继续向实际耕作人支付一定的费用，对于承包人来讲，显然不公平。于是，承包人纷纷要求调整流转费，而实际耕作人则认为农业优惠政策应由其享有，二者产生纠纷。
2.农业税减免与流转费纠纷的主要表现。
（1）承包人以流转合同显失公平为由，主张解除合同，要求实际耕作人退还承包地。实际耕作人则基于流转期限尚未届满，并且其在土地上的投入和经营计划尚未实现等为由，不愿退还，要求继续履行，从而引发纠纷。
（2）承包人以流转合同未约定流转期限（或只是口头协议）为由，主张终止流转合同，要求收回承包地。实际耕作人则认为双方未约定流转期限，其可继续承包。
（3）实际耕作人要求减少流转费。实际耕作人以农业税免除为由，主张按照免除的农业税数额减少流转费。
（4）承包人要求增加流转费。承包人以农业税免除为由，要求实际耕作人按照免除的农业税数额增加流转费。实际耕作人以农村土地所有权属于集体，且流转费已有明确约定为由进行抗辩。
二、法院处理农村土地承包合同纠纷案件面临的困难
（一）案件受理上法律适用的困难
　　土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂，有历史遗留问题，有政策因素的影响，有的还涉及农村基层民主政治问题等，使得这些纠纷游离于民事案件边缘，是否可以民事案件受理，往往产生法律适用上的困难，其中外嫁女权益纠纷最为典型。可见，根据最高法院研究室的意见，对农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷，只要符合民事诉讼法规定的受理条件的，人民法院应当受理。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费，和地上附着物与青苗补偿费发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。因承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼的，人民法院应当受理。但集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。但对于人民法院以民事诉讼还是行政诉讼的途径受理此类案件，则未明确。
　　可以看出，对于农村集体经济组织收益分配纠纷是否作为民事案件受理的问题，我国法律规定不明确，而最高法院的司法解释和答复之间存在一定程度的冲突。外嫁女权益纠纷很大程度上表现为村民与集体经济组织之间的收益分配纠纷，因此，法律和司法解释对上述问题的不同规定无疑造成了人民法院在受理外嫁女权益纠纷问题上的困难。
（二）村民自治与法律规定的冲突
　　《宪法》和《村民委员会组织法》确立了我国农村基层组织实行村民自治的基本原则。但《宪法》作为国家根本大法，不可能对具体事项作明确规定。《村民委员会组织法》的主要任务是界定国家、基层组织和村民之间的关系，除了一些概括性的规定外，没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限，也没有在法律中规定村民自治的基本范围，如具体哪些事项由国家规定，哪些事项属于村民自治范畴，哪些事项的决定权应该由村民保留，不受国家和村民集体的干涉等。对于村民自治是否存在逾越权限范围，应该怎么审查，如何督查纠正等，法律也没有明确规定。因此，司法裁判不可避免地会面临如何妥善解决村民自治与法律规定冲突的问题。
（三）政策与法律的冲突
　　法院裁判应当以事实为依据，以法律为准绳。但对于上述新类型农村土地承包合同纠纷来讲，情况则复杂许多，因为其间往往涉及政策和法律冲突的问题。如《农村土地承包法》第五条明确规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。但目前广东部分地区已由政府主导实行“股权固化”政策，固定后的股权“生不增、死不减”。这意味着实行股权固化后出生的本集体经济组织成员至少在一段时期内无法参与集体经济组织收益分配，而享有股权的集体经济组织成员因入学、参军、出国、进入公务员队伍工作等因素，即使已失去该集体经济组织成员资格，但其仍可享有集体经济的收益分配。这些政策与法律规定之间产生矛盾，也造成法院审判上的困难。
　　上述问题的存在，原因是多方面的。既有农民群众法制观念淡薄的原因，又有基层组织民主程序不健全的因素，也有法律规定和政策不连贯、不协调的缘由，还有国家政策调整而导致法律适用上的困难等。因此，如何妥善协调处理这些关系，成为审判实践面临的一大问题。

三、审理农村土地承包合同纠纷案件应妥善处理的几类关系

（一）正确处理依法公正审理和顾全社会大局的关系
　　基于农村土地承包合同纠纷涉及面广、影响大的特点，法院在审理此类案件中，既要严格依照《土地管理法》、《农村土地承包法》及相关司法解释的规定进行处理，又要增强全局观念和政治敏锐性，尊重历史和当地实际情况。既要注意维护集体利益，又要保障农户的权益得到有效救济，做到合法性和灵活性的有机统一，保障农村经济结构调整的顺利进行，实现土地利用效益的最大化。要强化释明和疏导力度，大力加强诉讼调解工作，努力化解案件审理过程中发现的不稳定因素，消除对立情绪，防止矛盾激化，努力做到法律效果与社会效果的统一。
（二）正确处理民事审判与行政行为的关系